La certezza del diritto esige che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare quando possano avere conseguenze sfavorevoli per gli individui e le imprese.

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 11 dell'11 maggio 2012

Mercato: Tlc

Tema: conflitto attribuzioni tra Agcom e Agcm - tutela utenti - pratica commerciale scorretta

Autorità: Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria

Provvedimento: sentenza n. 11 dell'11 maggio 2012

In Pillole: Ferma la attribuzione della Agcom nel valutare i comportamenti commerciali degli operatori economici nei confronti degli utenti, resta ovviamente la possibilità che Antitrust valuti autonomamente il profilo anticoncorrenziale di clausole contrattuali, poste in essere nell’ambito di condotte che possano integrare le fattispecie di abuso di posizione dominante o di intese restrittive della concorrenza.

Regola: Non dubitarsi, anche con riferimento alla sua ratio (espressamente indicata nell’incipit del comma 1 “al fine di favorire la concorrenza e la trasparenza delle tariffe, di garantire ai consumatori finali un adeguato livello di conoscenza sugli effettivi prezzi del servizio, nonché di facilitare il confronto tra le offerte presenti sul mercato”), che la normativa contenuta nel d.l. n. 7 del 2007, convertito in l. n. 40 del 2007, è completa ed esaustiva, individua essa stessa l’Autorità (AGCOM) competente a sanzionare la violazione delle disposizioni di cui tra l’altro, al comma 3, escludendosi così in radice la possibilità di una competenza concorrente di Antitrust.

Riferimenti Normativi: d.l. n. 7/2007 - d.lgs. n. 206/2005

Precedenti di interesse: Cons.di Stato, Sez. VI, sent. n. 1271/2006

Testo provvedimento/sentenza:

FATTO
1. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato (d’ora in avanti, Antitrust) , giusta comunicazione prot. 0028556 del 20 aprile 2009, ha avviato nei confronti di Telecom Italia S.p.A. (d’ora in avanti, TELECOM) un procedimento ai sensi dell’art. 27, comma 3, del d. lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo), come modificato dal d. lgs. 2 agosto 2007, n. 146, “Attuazione della direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno” che modifica le direttive 84/450/CEE, 97/7/CE, 98/27/CE, 2002/65/CE, e il Regolamento (CE) n. 2006/2004), nonché ai sensi dell’art. 6 del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette”, in relazione alla presunta pratica commerciale scorretta nell’ambito della fornitura del servizio di telefonia mobile in regime di traffico prepagato, con riferimento al riconoscimento del credito residuo nell’ipotesi in cui l’utente avesse deciso di recedere dal servizio.
Tale pratica commerciale scorretta si sarebbe manifestata: a) nel mancato riconoscimento del credito residuo sulle schede SIM dopo la loro disattivazione (ossia a seguito dell’esercizio del diritto di recesso), anche ove i consumatori avessero rispettato la procedura prescritta dalla società; b) nell’imposizione di alcuni oneri, quali, a titolo esemplificativo, l’esborso di 5 euro per conseguire la restituzione del credito residuo indicato nella “Carta Servizi TIM”, disponibile sul sito internet www.tim.it; c) nella mancanza di adeguata informativa al cliente sui tempi entro i quali la richiesta di rimborso sarebbe stata evasa dalla società; secondo l’Antitrust ciò poteva integrare la violazione degli articoli 20, 21, 22, 24 e 25 del Codice del consumo (in quanto contraria alla diligenza professionale e idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o il comportamento del consumatore medio relativamente all’esercizio del diritto di recesso), poteva considerarsi ingannevole e aggressiva ed era valutabile anche alla luce dell’articolo 1, comma 1, della legge 2 aprile 2007, n. 40 (conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 31 gennaio 2007, n. 7, “Misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche, la nascita di nuove imprese, la valorizzazione dell’istruzione tecnico – professionale e la sottrazione dei veicoli”), che, tra l’altro, sancisce il diritto dei consumatori a conservare la disponibilità del credito residuo vietando (a pena di nullità della relativa clausola) agli operatori di telefonia mobile “la previsione di termini temporali massimi di utilizzo del traffico o del servizio acquistato”.
Esaminate le osservazioni di TELECOM (mentre l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - d’ora in avanti, AGCOM - non ha espresso il parere pur richiesto ai sensi dell’art. 27 del d. lgs. n. 206 del 2005), l’Antitrust con delibera in data 16 settembre 2009 ha ritenuto pratica commerciale scorretta, ai sensi degli articoli 20, comma 2, 24 e 25, lett. d), del decreto legislativo n. 206 del 2005, quella posta in essere da TELECOM consistita: a) nella mancanza di adeguata informativa al cliente sulle specifiche modalità e procedure per ottenere il rimborso, nonché circa i tempi dello stesso; b) nel mancato riconoscimento del credito residuo sulle schede SIM dopo la loro disattivazione (ossia, a seguito dell’esercizio del diritto di recesso) anche ove i consumatori abbiano rispettato la procedura prescritta dalla società; c) nella previsione di una procedura onerosa e farraginosa, che consta nell’esborso di 5 euro per conseguire la restituzione del credito residuo; ne ha vietato l’ulteriore diffusione ed ha irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria di €. 135.000,00.
2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, con la sentenza 14857 del 3 giugno 2010 ha accolto in parte il ricorso proposto da TELECOM avverso la predetta delibera, annullando la misura della sanzione (€. 135.000,00), salva la sua rideterminazione.
In particolare, respinta la censura di incompetenza nella materia de qua dell’Antitrust (trattandosi, secondo la ricorrente, di specifici profili di pratiche commerciali scorrette attribuite alla tutela di AGCOM) e ritenute infondate quelle attinenti al merito della deliberazione impugnata (concernenti la dedotta carente o imprecisa formulazione dell’addebito e la stessa effettiva configurabilità di pratiche commerciali scorrette, anche in relazione alla carenza dell’elemento psicologico della violazione contestata), il tribunale ha ritenuto meritevole di favorevole apprezzamento la sola censura relativa alla violazione del principio di proporzionalità e congruità tra la sanzione pecuniaria inflitta ed il comportamento contestato.
3. TELECOM ha chiesto la riforma di tale sentenza, deducendone l’erroneità alla stregua di due motivi di gravame, con i quali ha sostanzialmente riproposto le due censure respinte.
Quanto al primo, l’appellante ha insistito sulla incompetenza dell’Antitrust ad adottare la delibera impugnata, atteso che nella materia de qua sussisterebbe la competenza di AGCOM ai sensi della direttiva 2005/29/CE (recepita dalla specifica normativa del Codice del consumo), nella quale (“considerando” n. 10 e art. 3) viene fatta salva l’applicabilità delle normative comunitarie di settore rispetto a quella generale di tutela del consumatore; tale tesi, secondo l’appellante, troverebbe conferma nell’art. 19 del Codice del consumo ed avrebbe avuto anche l’autorevole avallo dal Consiglio di Stato nel parere n. 3999 del 2008 (seppure relativo ad altra fattispecie), sussistendo pertanto un sistema normativo settoriale, speciale ed esaustivo che prevederebbe la competenza di AGCOM nei casi come quello in esame, ai sensi dell’art. 1 del d.l. n. 7 del 2007 (convertito nella l. n. 40 del 2007) e, in generale, per quanto previsto nel Codice delle comunicazioni elettroniche (d. lgs. n. 259 del 2003, art. 70 e seguenti).
Di conseguenza, ad avviso dell’appellante, la sentenza dovrebbe essere riformata innanzitutto per aver affermato la prevalenza della normativa settoriale solo in caso di contrasto con quella generale, mentre la normativa, comunitaria e nazionale, sarebbe volta non a regolare soltanto contrasti in atto, ma a risolvere preventivamente i potenziali conflitti tra plessi normativi generali e speciali; poi, per aver ritenuto legittima l’applicazione del Codice del consumo, sul rilievo che nelle specie sarebbero stati tutelati i consumatori, laddove la normativa di settore sarebbe rivolta alla tutela della concorrenza, trascurando in tal modo di considerare che il Codice delle comunicazioni elettroniche reca disposizioni puntuali di tutela dei diritti degli utenti finali ed attribuisce correlati poteri sanzionatori ad AGCOM; infine, per aver erroneamente interpretato il parere n. 3999 del 2008 del Consiglio di Stato, dal quale per converso si desumerebbe la conferma della tesi per cui i contrasti normativi devono essere prevenuti.
Quanto al secondo (con cui sono state riproposte le censure concernenti la erroneità dei presupposti di fatti posti a fondamento della delibera impugnata, la genericità della comunicazione di avvio del procedimento e la sua contraddittorietà rispetto al provvedimento impugnato), l’appellante ha sottolineato l’erroneità della decisione dei primi giudici che avrebbero riconosciuto la legittimità del provvedimento impugnato per il carattere ingiustamente defatigante della procedura per la presentazione dell’istanza di restituzione del credito residuo (in quanto prevista con un’asserita unica modalità di inoltro, circostanza smentita dai dati di fatto), senza tuttavia, per un verso, trarne tutte le conseguenze con riferimento alla dedotta generica della comunicazione di avvio del procedimento (in cui nulla sarebbe stato indicato sulla pretesa gravosità della presentazione dell’istanza), e, per altro verso, eccedendo dai limiti del loro sindacato, ritenendo inopinatamente sussistenti profili della condotta contrastanti con il Codice del consumo (relativi al costo di euro 5 al consumatore per evadere la pratica istruttoria e al termine di 90 giorni per concluderla), neppure indicati nel provvedimento impugnato.
Ha resistito al gravame Antitrust, deducendone l’infondatezza ed insistendo per il suo rigetto, in quanto: a) in relazione al motivo di incompetenza, le conclusioni della sentenza impugnata sarebbero assolutamente conformi sia alla ratio della direttiva 2005/29/CE (che è quella di non attribuire carattere residuale, se non del tutto marginale, al Codice del consumo, ma di evitare eventuali contrasti, rilevabili solo dove la disciplina speciale presenti carattere di completezza e garantisca al consumatore una tutela piena ed effettiva), sia al parere reso dalla Sezione I del Consiglio di Stato, sia ad un precedente della Sezione VI (n. 720 del 31 gennaio 2011), sia ancora ai principi delineati a livello comunitario sulla delicata questione dei rapporti tra disciplina a tutela del consumatore e le discipline settoriali (Linee Guida della DG Sanco dell’11 dicembre 2009, riguardanti in particolare la disciplina settoriale dei servizi aerei); la sentenza impugnata sarebbe del tutto corretta anche in ragione della mancanza nel caso di specie di un’antinomia e della conseguente complementarietà tra la normativa di settore e quella del Codice al consumo, la prima finalizzata a garantire una regolamentazione pro – concorrenziale del mercato e la tutela del principio costituzionalmente rilevante del pluralismo dell’informazione, la seconda volta immediatamente alla tutela del consumatore; b) in relazione all’asserito eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di motivazione, non sussisterebbe il prospettato travalicamento dei limiti del proprio potere giurisdizionale da parte dei primi giudici per avere individuato una fattispecie diversa da quella contestata nel provvedimento, giacché tale vizio si fonderebbe su una ricostruzione parziale da parte dell’appellante della pratica commerciale scorretta oggetto di contestazione; c) in relazione alla dedotta violazione dell’art 6 del Regolamento sulle procedure istruttorie e sulla violazione del diritto alla difesa, le doglianze mosse dall’appellante sarebbero del tutto infondate, non sussistendo in punto di fatto la prospettata diversità tra i fatti contestati con la comunicazione di avvio del procedimento e quelli posti a fondamento dell’impugnata delibera, tanto più che ai fini della legittimità della prima è stato ritenuto sufficiente l’indicazione degli elementi essenziali utili a consentire l’individuazione delle violazioni (pratiche commerciali scorrette), senza che sia invece un alto grado di dettaglio e di specificità, richiesti invece ai fini della legittimità del secondo.
4. La Sesta Sezione del Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 5526 del 12 ottobre 2011 ha rimesso all’Adunanza Plenaria la decisione della controversia in ragione della delicatezza delle questioni coinvolte.
E’ stata infatti evidenziata quanto alla questione di competenza una incertezza sulla interpretazione della normativa, suscettibile di portare a soluzione diverse, per la presenza nei due complessi normativi di riferimento, quello del Codice al consumo e quello del Codice delle comunicazioni elettroniche di norme di divieto e di sanzioni di pratiche commerciali scorrette, riferibili ai medesimi soggetti in veste di operatori economici e di consumatori finali.
In particolare, secondo una prima possibile interpretazione, tutelando il Codice del consumo il consumatore (parte negoziale debole del mercato, individuata quale figura generale di utilizzatore di prodotti o servizi, cui corrispondono le altrettanto generali figure di professionista, produttore e prodotto) ed il Codice delle comunicazioni elettroniche invece la libertà delle comunicazioni elettroniche e l’assetto concorrenziale del relativo mercato (con conseguente individuazione di una figura di consumatore, o utente, a carattere speciale, perché fruitore dello specifico servizio di comunicazione elettronica, cui corrisponde l’altrettanto specifica figura dell’operatore), il rapporto tra i due plessi normativi sarebbe di complementarietà, con il possibile concorso nell’esercizio dei poteri delle due Autorità di regolazione in funzione di vigilanza e controllo a seconda dei profili di comportamento rilevanti; secondo una seconda possibile opzione interpretativa, la tutela del consumatore costituirebbe un interesse pubblico garantito dal Codice delle comunicazioni altresì in via primaria, essendo comunque strumentale a tale fine l’obiettivo della libertà e della concorrenzialità del mercato, con la conseguenza che la disciplina di tutela del consumatore posta nel medesimo Codice sarebbe l’unica da applicare ai soggetti ed ai rapporti operanti nel settore, rivestendo carattere speciale ed esaustivo: il rapporto tra i due sistemi normativi sarebbe improntato al carattere di specialità della tutela del consumatore posta dal Codice delle comunicazioni elettroniche, in quanto recante la disciplina di ogni possibile regola di comportamento nel relativo mercato, con esclusione dell’applicabilità di quella prevista dal Codice del consumo.
La Sezione ha ulteriormente osservato, sulla scorta di alcune pronunce intervenute in materia, che mentre la prima opzione interpretativa avrebbe l’effetto positivo di evitare vuoti di tutela del consumatore (evitando, per un verso, di lasciare senza sanzioni comportamenti pure rivolti in suo danno e, per altro verso, il rischio di li limitare o addirittura di vanificare la normativa generale di tutela del consumatore con plurime norme settoriali speciali), ma potrebbe produrre l’effetto negativo di un difficile ritaglio fra normative regolanti fattispecie omogenee o contigue con il rischio dell’incertezza della disciplina applicabile e della duplicazione dell’esercizio dei poteri sanzionatori, la seconda opzione eliminerebbe i possibili delineati effettivi negativi, comportando unicamente l’applicazione della normativa del Codice delle comunicazione elettroniche per i rapporti tra l’operatore ed il consumatore agenti nel settore; con specifico riferimento a quei comportamenti qualificabili come pratiche commerciali scorrette, secondo la prima interpretazione sarebbe possibile che a comportamenti ritenuti come corretti secondo il Codice della comunicazioni elettroniche si accompagnino ulteriori comportamenti qualificabili come scorretti secondo il Codice del consumo, con possibile irrogazione di sanzione da parte dell’Antitrust, mentre tale evenienza non sussisterebbe possibile seguendo la seconda opzione interpretativa, essendo possibili pratiche scorretti soltanto ai sensi del Codice delle comunicazioni elettroniche, sanzionabili dalla sola AGCOM.
Dopo aver poi richiamato le singole disposizioni riferibili a sostegno di ciascuna delle due delineate interpretazioni, la Sezione, con riferimento allo specifico caso in esame, ha rilevato che, in ragione delle disposizioni di cui ai commi 1, 3 e 4 del decreto legge n. 7 del 2007 (come modificato dalla legge di conversione n. 40 del 2007), accogliendo la prima opzione interpretativa, dovrebbe sussistere la competenza di Antitrust all’emanazione del provvedimento impugnato in primo grado: ciò in quanto TELECOM non è stata considerata responsabile della inosservanza dell’obbligo della conservazione del credito residuo in capo all’utente, cui ha adempiuto, quanto piuttosto del fatto di avere imposto a tal fine, e senza alternative, una procedura di richiesta ritenuta inutilmente defatigante e perciò giudicata non idonea a consentire all’utente un agevole riconoscimento del credito, inducendolo a non esercitare il recupero del credito attraverso un ostacolo non contrattuale, oneroso e sproporzionato, con conseguente violazione della normativa del Codice del consumo; seguendo la seconda interpretazione, invece, la competenza all’adozione del provvedimento impugnato in primo grado spetterebbe a AGCOM, la disciplina specifica di cui al decreto legge n. 7 del 2007 dovendo ritenersi inclusiva di ogni pratica commerciale scorretta relativamente alla richiesta di restituzione del credito residuo.
5. Le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie rispettive tesi difensive con apposite memorie, insistendo per il loro accoglimento.
DIRITTO
1. Viene all’esame dell’Adunanza Plenaria l’actio finium regundorum tra AGCOM e Antitrust in materia di “Ricarica nei servizi di telefonia mobile, trasparenza e libertà di recesso dai contratti con operatori telefonici, televisivi e di servizi internet”, ex art. 1 del d.l. 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, nella legge 2 aprile 2007, n. 40.
Infatti, nel caso in esame TELECOM ha denunciato l’incompetenza di Antitrust ad irrogare sanzioni a fronte del comportamento tenuto per la restituzione del credito residuo sulle schede SIM dopo la loro disattivazione (comportamento qualificato come pratica concorrenziale scorretta ex artt. 20, comma 2, 24 e 25 del d. lgs. n. 206 del 2005), con conseguente dedotta illegittimità della delibera impugnata, con la quale è stata irrogata la sanzione pecuniaria di 135.000,00 euro.
La questione è indubbiamente di principio poiché, come risulta evidente dall’intensa dialettica processuale, entrambe le autorità ritengono di avere competenza nella materia ed operano in concreto in tal senso; e ciò non può non sollevare il problema della coerenza di un sistema del genere con il principio di buon andamento dell’articolo 97 della Costituzione, atteso che i procedimenti in questione sono estremamente onerosi sia per l’amministrazione che per i privati
2. In via preliminare rileva il Collegio come la citata delimitazione di competenza debba iscriversi in una più ampia analisi, che ha ad oggetto il rapporto tra la normativa generale in materia di tutela del consumatore e la disciplina di settore delle comunicazioni elettroniche. Una volta acclarato tale assetto normativo, finalizzato ad individuare la disciplina da applicare in concreto, potrà essere agevolmente individuata l’Autorità chiamata ad intervenire nella fattispecie in esame, quale Autorità preposta alla tutela del corpo normativo di cui si è individuata l’applicazione.
Innanzitutto occorre evidenziare come il Codice delle comunicazioni elettroniche faccia espresso riferimento in numerosi articoli alla tutela del consumatore: ciò avviene, ad esempio, all’art. 4, comma 3, lett. f), ove è previsto che la disciplina delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica è volta, tra l’altro, ad assicurare vantaggi per i consumatori; all’art. 13, comma 4, lett. a), ove si dispone che Ministero ed AGCOM assicurino agli utenti, compresi i disabili, il massimo beneficio sul piano della scelta, del prezzo e della qualità; all’art. 70, che disciplina ex professo l’attività di stipulazione dei contratti con i fornitori di servizi telefonici; all’art. 71, che assicura ai consumatori la fruizione di informazioni trasparenti e aggiornate.
Ad integrare tale corpus normativo è poi intervenuta la delibera n. 664/06/CONS di AGCOM, avente portata regolatoria, che in attuazione delle disposizioni indicate (nelle premesse sono citati espressamente, tra gli altri, gli artt. 13, 70, 71 del Codice delle comunicazioni elettroniche, sopra richiamati), ha declinato compiutamente gli obblighi di comportamento gravanti sugli operatori di settore nella contrattazione a distanza.
A ciò si aggiunga che la stessa denominazione dell’oggetto della delibera in questione richiama espressamente la finalità di tutela dell’utenza in materia di fornitura di servizi di comunicazione elettronica. Inoltre, nelle premesse vengono richiamati espressamente anche gli artt. 50 e segg. del Codice del consumo, che disciplinano in via generale, a tutela del consumatore, i contratti a distanza, e nelle premesse viene fornita espressa giustificazione del provvedimento adottato, nel senso di soddisfare le esigenze dell’utenza, spesso costretta ad inviare segnalazioni per la fornitura di servizi e beni non richiesti mediante l’utilizzo di tecniche di comunicazione a distanza.
3. Dall’analisi di tale assetto normativo, cui occorre aggiungere per esigenze di completezza i coerenti principi ricavabili dalle leggi n. 481 del 1995 e 249 del 1997, emerge ictu oculi che l’intenzione del legislatore (sia nazionale che comunitario, trattandosi in gran parte di norme di diretta derivazione comunitaria) è quella di ricomprendere a pieno titolo nella disciplina in esame anche la tutela del consumatore/utente, nell’ambito di una regolamentazione che dai principi scende fino al dettaglio dello specifico comportamento. D’altronde, se così non fosse, non dovrebbe neppure ammettersi la competenza di AGCOM ad intervenire con atti regolatori o linee di indirizzo a tutela dei consumatori (oltre che ad autorganizzarsi con la istituzione di un’apposita direzione denominata “Tutela dei consumatori”) e dovrebbe negarsi la legittimità della stessa delibera n. 664/06/CONS, aspetto questo che non risulta in alcun modo contestato da Antitrust né dagli operatori di settore.
La stessa comunicazione effettuata dal Governo italiano alla Commissione Europa in ordine all’autorità nazionale preposta, nel settore delle comunicazioni elettroniche, alla tutela del consumatore, ancorché meramente ricognitiva, denota l’esistenza di una communis opinio a livello istituzionale in ordine alla competenza di AGCOM ad occuparsi di tutela del consumatore.
4. Non può, quindi, convenirsi con la tesi sostenuta da Antitrust, che cioè la disciplina di settore delle comunicazioni elettroniche avrebbe finalità di sola tutela della concorrenza e di garanzia del pluralismo informativo, poiché queste ultime finalità non possono non affiancarsi alla tutela del consumatore, come sopra evidenziato.
Anzitutto, appare ben difficile sezionare chirurgicamente la disciplina in esame, al fine di enucleare singoli interessi oggetto di tutela, poiché tale modus operandi contrasta con l’inevitabile unitarietà degli interessi operanti nelle singole fattispecie concrete. Ma soprattutto tale distinzione - ove in ipotesi possibile – non trova riscontro nel dato normativo, come si è fin qui constatato.
5. Ciò premesso, occorre verificare che tipo di rapporto debba instaurarsi con la disciplina generale posta a tutela del consumatore, condensata nel nostro ordinamento nel Codice del consumo ed attribuita alla competenza di Antitrust (ai sensi dell’art. 27). Infatti quest’ultima normativa detta una disciplina articolata proprio al fine di tutelare le esigenze e le aspettative del consumatore/utente in tutti i campi del commercio, senza prendere in considerazione le specificità di singoli settori quale, relativamente alla fattispecie in esame, quello delle comunicazioni elettroniche.
A tal fine sovviene l’art. 19, comma 3, del Codice del consumo, ai sensi del quale, in caso di contrasto, prevalgono le norme che disciplinano aspetti specifici delle pratiche commerciali scorrette. In sostanza, la norma in esame si iscrive nell’ambito del principio di specialità (principio immanente e di portata generale sul piano sanzionatorio nel nostro ordinamento, come si evince dall’art. 15 del cod.pen. e dall’art. 9 della legge n. 689 del 1981), ai sensi del quale non si può fare contemporanea applicazione di due differenti disposizioni normative che disciplinano la stessa fattispecie, ove una delle due disposizioni presenti tutti gli elementi dell’altra e aggiunga un ulteriore elemento di specificità (o per aggiunta o per qualificazione). In altre parole, le due norme astrattamente applicabili potrebbero essere raffigurate come cerchi concentrici, di cui quello più grande è quello caratterizzato dalla specificità.
Nè all’applicazione del principio di specialità può opporsi che debba esistere una situazione di contrasto tra i due plessi normativi: difatti, ad una lettura più meditata, occorre ritenere che tale presupposto consista in una difformità di disciplina tale da rendere illogica la sovrapposizione delle due regole.
Ed invero, al riguardo può concretamente soccorrere quanto previsto dal considerando 10 della direttiva 2005/29/CE (testo normativo recepito nel nostro ordinamento nel d.lgs. n. 206 del 2005, ossia nel Codice del commercio), secondo cui la disciplina di carattere generale si applica soltanto qualora non esistano norme di diritto comunitario che disciplinino aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali; in pratica, essa offre una tutela ai consumatori ove a livello comunitario non esista una legislazione di settore. Alla luce di questa impostazione occorre leggere, pertanto, quanto previsto all’art. 3, comma 4, della medesima direttiva, trasfuso nell’art. 19, comma 3, del Codice del consumo, secondo cui prevale la disciplina specifica in caso di contrasto con quella generale: il presupposto dell’applicabilità della norma di settore non può essere individuato solo in una situazione di vera e propria antinomia normativa tra disciplina generale e speciale, poiché tale interpretazione in pratica vanificherebbe la portata del principio affermato nel considerando 10, confinandolo a situazioni eccezionali di incompatibilità tra discipline concorrenti.
Occorre, invece, leggere il termine conflict (o conflit), usato nella direttiva nelle versioni in inglese (e francese) e tradotto nel testo italiano come contrasto, come diversità di disciplina, poiché la voluntas legis appare essere quella di evitare una sovrapposizione di discipline di diversa fonte e portata, a favore della disciplina che più presenti elementi di specificità rispetto alla fattispecie concreta. In altre parole, la disciplina generale va considerata quale livello minimo essenziale di tutela, cui la disciplina speciale offre elementi aggiuntivi e di specificazione.
6. Orbene, alla luce del principio testé affermato occorre impostare il rapporto tra la disciplina contenuta nel Codice del consumo e quella dettata dal Codice delle comunicazioni elettroniche e dai provvedimenti attuativi/integrativi adottati da AGCOM. A tale riguardo, non v’è chi non veda come, anzitutto, la disciplina recata da quest’ultimo corpus normativo, presenti proprio quei requisiti di specificità rispetto alla disciplina generale, che ne impone l’applicabilità alle fattispecie in esame (in coerenza con quanto affermato da Cons. Stato, sezione I, n. 3999/2008; sezione VI, n. 720/2011).
Ma ciò evidentemente non basta: per escludere la possibilità di un residuo campo di intervento di Antitrust occorre anche verificare la esaustività e la completezza della normativa di settore. A quest’ultimo fine è opportuno prendere le mosse della vicenda in esame.
Ed invero, il comportamento contestato all’operatore economico con il provvedimento Antitrust impugnato in questa sede appare interamente ed esaustivamente disciplinato dalle norme di settore ed in particolare dall’art. 1 del d.l. n. 7 del 2007, convertito con modificazione.
Infatti:
a) il comma 1, dopo aver vietato, “al fine di favorire la concorrenza e la trasparenza delle tariffe, di garantire ai consumatori finali un adeguato livello di conoscenza sugli effettivi prezzi del servizio, nonché di facilitare il confronto tra le offerte presenti sul mercato”, da parte degli operatori di telefonia, di reti televisive e di comunicazioni elettroniche, l’applicazione di costi fissi e di contributi per la ricarica di carte prepagate, anche via bancomat o informa telematica, aggiuntivi rispetto al costo del traffico telefonico o del servizio richiesto, aggiunge: “E’ altresì vietata la previsione di termini temporali massimi di utilizzo del traffico o del servizio acquistato. Ogni eventuale clausola difforme è nulla e non comporta la nullità del contratto, fatti salvi i vincoli di durata di eventuali offerte promozionali comportanti prezzi più favorevoli per il consumatore. Gli operatori di telefonia mobile adeguano la propria offerta commerciale alle predette disposizioni entro il termine di trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto”;
b) il comma 2 prevede che “L’offerta commerciale dei prezzi dei differenti operatori della telefonia deve evidenziare tutte le voci che compongono l’offerta, al fine di consentire ai singoli consumatori un adeguato confronto”;
c) il comma 2 bis affida all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni la determinazione delle modalità per consentire all’utente, a sua richiesta, al momento della chiamata da un numero fisso o cellulare e senza alcun addebito, di conoscere l’indicazione dell’operatore che gestisce il numero chiamato.
d) il comma 3 stabilisce, poi, che “I contratti per adesione stipulato con operatori di telefonia e di reti televisive e di comunicazione elettronica, indipendentemente dalla tecnologia utilizzata, devono prevedere la facoltà del contraente di recedere dal contratto o di trasferire le utenze presso altri operatori senza vincoli temporali o ritardi non giustificati e senza spese non giustificate da costi dell’operatore e non possono imporre un obbligo di preavviso superiore a trenta giorni. Le clausole difformi sono nulle, fatta salva la facoltà degli operatori di adeguare alle disposizioni del presente comma i rapporti contrattuali già stipulati alla data di entrata in vigore del presente decreto entro i successivi sessanta giorni”.
E’ poi assolutamente decisiva la circostanza che il quarto comma affida all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni non solo il compito di vigilare “sull’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo”, ma anche quello di “stabilire le modalità attuative delle disposizioni di cui al comma 2” e soprattutto di sanzionare “la violazione delle disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3…applicando l’art. 98 del Codice della comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, come modificato dall’articolo 2, comma 136, del decreto – legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286”; AGCOM, del resto, ha effettivamente esercitato il potere così conferitogli, avendo emanato le delibere n. 416/07/CONS (“Diffida agli operatori di telefonia mobile ad adempiere l’obbligo di riconoscimento agli utenti del credito residuo ai sensi dell’art. 1 comma 3 della legge n. 40/07”) e n. 353/09/CONS (“Nuovi termini per adempiere all’obbligo della portabilità del credito residuo in caso di trasferimento delle utenze di cui alla delibera 416/07/CONS”), nonché specifiche “Linee Guida alla Direzione Tutela del consumatore per l’attività di vigilanza da effettuare ai sensi dell’art. 1, comma 4, della legge n. 40/2007 con particolare riferimento alle previsioni di cui all’art. 1, comma 1, della medesima legge”.
Non può pertanto ragionevolmente dubitarsi, anche con riferimento alla sua ratio (espressamente indicata nell’incipit del comma 1 “al fine di favorire la concorrenza e la trasparenza delle tariffe, di garantire ai consumatori finali un adeguato livello di conoscenza sugli effettivi prezzi del servizio, nonché di facilitare il confronto tra le offerte presenti sul mercato”), che la normativa contenuta nel ricordato d.l. n. 7 del 2007, convertito in l. n. 40 del 2007, è completa ed esaustiva, individua essa stessa l’Autorità (AGCOM) competente a sanzionare la violazione delle disposizioni di cui tra l’altro, al comma 3, tra cui rientra anche quello contestato nel caso di specie a TELECOM, escludendosi così in radice la possibilità di una competenza concorrente di Antitrust.
Né può trovare accoglimento l’argomentazione sostenuta da quest’ultima, ossia che nel caso in esame sarebbe stato preso in esame un ulteriore aspetto, esulante da tale disciplina ed individuabile nella violazione dell’obbligo di comportamento dell’operatore diligente, poiché il rispetto della disciplina di settore non può che qualificare il comportamento dell’operatore quale diligente.
7. Più in generale, quest’ultima argomentazione ha evidentemente come presupposto che tale disciplina non copra tutte le possibili fattispecie di pratica commerciale scorretta.
In realtà, innanzitutto, il rischio di lacune o deficit di tutela è scongiurato dalle clausole generali contemplate dalla disciplina di settore, clausole che già di per sé consentono comunque di ritenere che non esistano aree non coperte dalla disciplina regolatoria (si veda, ad esempio, quanto dispone l’art. 2, comma 4, della delibera n. 664/06 di AGCOM, secondo cui l’operatore deve rispettare “i principi di buona fede e di lealtà in materia di transazioni commerciali, valutati alla stregua delle esigenze di protezione delle categorie di consumatori particolarmente vulnerabili”)..
Inoltre e principalmente occorre in proposito fare riferimento al comma 6 dell’articolo 70 del Codice delle comunicazioni elettroniche, secondo cui rimane comunque ferma l’applicazione delle norme e delle disposizioni in materia di tutela del consumatore. Si tratta, ad avviso dell’Adunanza, di un rinvio dinamico ad ogni altra disposizione di tutela del consumatore, rinvio che garantisce la chiusura del sistema ed esclude a priori il rischio più volte paventato da Antitrust di possibili lacune della tutela stessa.
8. Quanto alle ulteriori argomentazioni difensive di Antitrust non può convenirsi con la tesi secondo cui il riparto di competenza dovrebbe basarsi sul concreto atteggiarsi dei comportamenti degli operatori, a seconda che si configurino come rivolti a soggetti determinati o in incertam personam, atteso che le modalità di azione dell’operatore economico cui è stata irrogata la sanzione impugnata rendono evidente che inevitabilmente vengono ad essere coinvolti soggetti determinati nell’azione finalizzata al procacciamento di nuovi contratti o alla richiesta di nuovi beni/servizi. Casomai, l’autorità di settore dovrà arretrare il momento di inizio della tutela sotto il profilo della correttezza precontrattuale, ma trattasi di aspetto che non incide sul riparto di competenza in esame.
9. Infine, neppure si può convenire sulla tesi secondo cui la competenza ad individuare la disciplina “ex ante” non esaurisce la disciplina di settore, lasciando spazi per interventi “ex post” ad opera di Antitrust, sulla base del modello del “caso per caso”.
Difatti, premesso che una formulazione più attenta induce piuttosto a ritenere che la possibilità - indubbiamente da ammettersi - di interventi non puntualmente disciplinati trovi il suo fondamento sempre nella normativa, sia primaria che secondaria, come fin qui ricostruita, la necessità di garantire la coerenza logico-sistematica dell’azione repressiva esige che ad essa provveda un’unica autorità, senza distinzioni fondate su una contrapposizione, inaccettabile sul piano pratico prima ancora che su quello teorico, fra una disciplina “ex ante”, affidata alla competenza di una autorità, e una presunta disciplina “ex post”, affidata ad una altra autorità, la cui competenza si amplierebbe o si restringerebbe a seconda della maggiore o minore estensione della disciplina dettata dall’autorità di settore.
10. Né tale conclusione comporta l’adozione di un regime sanzionatorio meno severo: infatti, premesso che un eventuale deficit dal punto di vista sanzionatorio non potrebbe comunque riverberare effetto alcuno in ordine alla individuazione dell’autorità competente nel caso in esame (comportando, semmai, l’obbligo di sollevare una eccezione di illegittimità costituzionale sul punto), occorre evidenziare che le sanzioni edittali attribuite alla competenza di Antitrust non sono superiori a quelle irrogabili da AGCOM. Inoltre, a quest’ultima Autorità, quale istituzione preposta all’intero settore delle comunicazioni elettroniche, spettano poteri inibitori e conformativi, tra l’altro in fatto già più volte esercitati, che non consentono di ritenere che la tutela apprestata da AGCOM possa ritenersi nel complesso qualitativamente inferiore a quella attribuita ad Antitrust.
11. Resta ovviamente inteso che l’assetto interpretativo adottato non riverbera effetto alcuno sul diverso problema affrontato da Cons. Stato, Sezione VI, 10 marzo 2006, n. 1271, ossia sulla possibilità che Antitrust valuti autonomamente il profilo anticoncorrenziale di clausole contrattuali, poste in essere nell’ambito di condotte che possano integrare le fattispecie di abuso di posizione dominante o di intese restrittive della concorrenza.
Come pure rimane fermo che il comportamento delle due autorità deve ispirarsi ad un ovvio principio di collaborazione, che potrà esprimersi sia attraverso segnalazioni di Antitrust all’altra Autorità, sia attraverso richieste di parere alla prima da parte di quest’ultima; e ciò in entrambi i casi a garanzia della uniformità della loro azione.
12. A conclusione delle argomentazioni esposte occorre evidenziare come la soluzione adottata appare più rispettosa del principio costituzionale del “buon andamento” dell’amministrazione, evitando quelle possibili esternalità negative denunciate in sede di rimessione da parte della VI Sezione. Infatti, in questo modo si evita di sottoporre gli operatori a duplici procedimenti per gli stessi fatti, con possibili conclusioni anche differenti tra le due autorità (come in pratica è avvenuto). Inoltre, si consente che si dettino indirizzi univoci al mercato, che altrimenti verrebbe a trovarsi in una situazione di possibile disorientamento, con potenziali ripercussioni sulla stessa efficienza dei servizi nei riguardi degli utenti/consumatori e sui costi che questi ultimi sono chiamati a pagare. Per non parlare, poi, della evidente violazione del principio di proporzionalità che si verrebbe a configurare nel caso di cumulo materiale delle sanzioni da parte di entrambe le autorità.
13. Discende da quanto sopra esposto che è fondata l’eccezione di incompetenza di Antitrust formulata dalla società appellante nel primo motivo di impugnazione, con conseguente obbligo di riforma della sentenza di primo grado e di annullamento del provvedimento impugnato.
Il tenore della presente pronuncia consente di assorbire gli ulteriori motivi di impugnazione proposti.
Tenuto conto della particolare complessità della materia trattata, ritiene il Collegio che sussistano giustificati motivi per compensare interamente tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate dei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.