La certezza del diritto esige che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare quando possano avere conseguenze sfavorevoli per gli individui e le imprese.

Tar Lazio-Roma, Sezione Terza Ter, Sentenza dell'11 febbraio 2013 n.1461

Mercato: Energia

Tema: diritto agli incentivi per la produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici- contestata cessazione anticipata del regime di sostegno del c.d. Terzo conto energia

Autorità: Tar Lazio-Roma, Sezione Terza Ter

Provvedimento: Sentenza n. 1461 dell'11 febbraio 2013

In Pillole: L’ammissione ai regimi di sostegno previsti dal c.d. Terzo conto energia, è riservata ai soli impianti entrati in esercizio prima del 31.5.2011. Per i restanti trova applicazione la disciplina del c.d. Quarto conto, più restrittiva sotto i profili dei contingentamenti alla potenza incentivabile, dell’installazione di impianti in aree agricole e della riduzione dei livelli tariffari. Il passaggio alla nuova normativa è peraltro cadenzato in tre periodi, a seconda della effettiva realizzazione e messa in opera dell’impianto medesimo

Regola: La nuova disciplina non ha efficacia retroattiva, ancorando il discrimen temporale per la graduale applicazione delle proprie regole, e dunque per l’ammissione ai diversi regimi di sostegno, alla data di entrata in esercizio dell’impianto e non al possesso del titolo amministrativo idoneo alla realizzazione. Attesa tale ragionevole differenziazione delle situazioni di fatto, non sono ravvisabili lesioni del principio del legittimo affidamento o della tutela dell’iniziativa economica privata, in quanto un operatore avveduto sarebbe senz’altro stato in grado di percepire le mutazioni del contesto economico, elementi tali da deporre nel senso della modificabilità del contributo. Né vengono altresì riscontrate violazioni del principio di stabilità dei regimi di sostegno, risultando al contrario garantita la coerenza di questi soltanto qualora gli Stati membri possano controllare gli effetti e i costi in funzione dei diversi potenziali.

Riferimenti Normativi: d.m 06.08.2010, d.m 05.05.11, dir. 2001/77/CE, dir. 2009/28/CE

Precedenti di interesse: T.a.r Lazio-Roma, Sezione Terza Ter, sentenza n. 1449 dell'11 febbraio 2013

Testo provvedimento/sentenza:

FATTO
La ricorrente, società operante nel settore della produzione e della cessione di energia elettrica da fonti rinnovabili, premesso di avere avviato la realizzazione di tre impianti di produzione di energia pulita da fonte solare rispettivamente nel Comune di Foggia, loc. Posta La Volla e Masseria Ricciardi denominato “De Nittis 3”, nel Comune di Foggia loc. Posta La Volla e Gavella, denominato “De Nittis2” e neol Comune di Foggia, loc. Semplicione, denominato “De Nitiis1”, per i quali ha ottenuto le relative autorizzazioni , e di avere comunicato l’avvio dei lavori prima dell’entrata in vigore del d. lgs. 28/2011 al fine di ottenere gli incentivi di cui al d.m. 6 agosto 2010, ha impugnato il d.m. 5 maggio 2011, emanato in attuazione del d.lgs. 28/2011, il quale prevede un regime di incentivazione complessivamente meno favorevole rispetto a quello di cui al d.m. del 2010,prospettandone l’illegittimità sotto svariati profili.
Si sono costituiti in resistenza i Ministeri intimati ed Il GSE.
Alla pubblica udienza del giorno 11 luglio 2012 la causa è stata trattenuta per la decisione nel merito.
DIRITTO
1. L’impugnazione concerne l’anticipata cessazione del regime di sostegno al fotovoltaico delineato dal c.d. Terzo conto energia, di cui al d.m. 6.8.2010, rimasto in vigore per cinque mesi (1.1.2011-31.5.2011) invece dei trentasei originariamente previsti (2011-2013) per effetto del sopravvenuto art. 25 d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e del relativo d.m. di attuazione 5 maggio 2011, c.d. Quarto conto (di seguito, anche DM), recanti una disciplina caratterizzata da stringenti limitazioni alle iniziative assentibili, sotto il profilo dei contingentamenti alla potenza incentivabile e del divieto di installazione di impianti in aree agricole, oltre che dalla sensibile riduzione dei livelli tariffari.
Prima di affrontare le doglianze è opportuno dare brevemente conto della normativa di riferimento.
1.1. Come si è anticipato, il Terzo conto, operativo dall’1.1.2011, avrebbe dovuto trovare applicazione sino a tutto il 2013 (cfr. d.m. 19.2.2007, c.d. Secondo conto, cessato il 31.12.2010). Sennonché il 29.3.2011, a distanza di tre mesi dalla sua attivazione, è entrato in vigore il menzionato d.lgs. n. 28 del 2011 (cfr. art. 47, co. 1), che all’art. 25 reca “disposizioni transitorie” nell’ambito del capo sui “regimi di sostegno per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili”. Rilevano i commi 9 e 10:
“9. Le disposizioni del decreto del Ministro dello sviluppo economico 6 agosto 2010 […] si applicano alla produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici che entrino in esercizio entro il 31 maggio 2011.
10. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 2-sexies del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 3, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 marzo 2010, n. 41, l'incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici che entrino in esercizio successivamente al termine di cui al comma 9 è disciplinata con decreto del Ministro dello sviluppo economico, da adottare, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del mare, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, entro il 30 aprile 2011”, sulla base dei principi successivamente dettati (v. oltre, sub 2.2).
Il successivo comma 11 sancisce, a completamento del nuovo quadro, l’abrogazione dell’art. 7 d.lgs. n. 387/2003 appena citato, costituente fondamento normativo del Terzo conto, a decorrere dall’1.1.2013.
L’applicabilità del Terzo conto è stata pertanto riservata ai soli impianti entrati in esercizio prima del 31.5.2011, mentre per quelli non ancora entrati in esercizio a tale data provvede appunto il DM impugnato.
Ai fini oggi in trattazione rilevano le misure dettate per l’avvio del nuovo meccanismo incentivante.
E infatti il DM, muovendo dalla ritenuta opportunità di “prevedere, a tutela degli investimenti in corso alla data di entrata in vigore del decreto, un regime transitorio, fino al 31 dicembre 2012, nell’ambito di un contingente di potenza per i grandi impianti, per dare gradualità al processo di ridefinizione della disciplina vigente ed assicurare il controllo degli oneri conseguenti” (v. premesse), delinea per l’appunto un periodo transitorio iniziale, ai sensi del quale gli impianti entrati in esercizio dopo il 31.5.2011 e fino a tutto il 2012 (dall’1.6.2011 al 31.12.2012) sono incentivati con tariffe premiali dalla durata ventennale (pagate sull’energia generata, indipendentemente dalla sua effettiva immissione in rete, al livello monetario del tempo di entrata in esercizio).
Quanto ai c.d. grandi impianti -vale a dire quelli, alternativamente: non insistenti su edifici o aree della pubblica amministrazione; realizzati su edifici con potenza superiore a 1 MW; realizzati a terra con potenza superiore a 200 kw o, seppure con potenza inferiore, non operanti in regime di scambio sul posto-, sono previsti “limiti di costo” e di potenza per un ammontare pari a: 300 milioni di euro per quelli ammessi al regime agevolativo fino alla fine del 2011; 150 milioni di euro per quelli ammessi nel 1° semestre 2012; e 130 milioni di euro relativamente al 2° semestre 2012 (art. 4, comma 2, DM).
Sempre in questa fase iniziale:
- per gli impianti entrati in esercizio prima del 31.8.2011, l’accesso agli incentivi avviene in modo diretto;
- per quelli non ancora in esercizio a tale data, il controllo sul rispetto del limite avviene ex ante, attraverso l’iscrizione in un registro tenuto dal GSE (il controllo è invece ex post al termine del periodo transitorio, ossia a far tempo dal 2013, nel senso che si opera una riduzione della tariffa in misura proporzionale allo sforamento del limite di costo).
Nella seconda ipotesi (impianti non in esercizio al 31.8.2011) l’iscrizione è subordinata al rispetto delle condizioni sancite dall’art. 6 DM, vale a dire la collocazione in “posizione tale da rientrare nei limiti di costo definiti per ciascuno dei periodi di riferimento” e la certificazione di fine lavori entro sette mesi, o nove se di potenza superiore a 1 MW, dalla pubblicazione della graduatoria.
L’art. 8 DM, oltre a stabilire le modalità di presentazione delle domande di iscrizione (che devono pervenire al GSE nel periodo 20.5-30.6.2011), indica i criteri di priorità per la formazione della “graduatoria”, a seconda che gli impianti siano (in ordine decrescente): a) già in esercizio alla data di richiesta (in tal caso, essi sono ordinati in base al momento di entrata in esercizio); b) con lavori terminati (anche qui, ordinati secondo la data di fine lavori); c) in fase di sviluppo o progetto, purché provvisti di idoneo titolo autorizzativo e di richiesta di connessione alla rete accettata dal gestore di rete. La disposizione fissa ulteriori criteri in caso di parità (occorrendo fare riferimento, in ordine decrescente, ai seguenti elementi: data del titolo autorizzativo; a parità di tale data, minore potenza dell’impianto; a parità di data e di potenza, data della richiesta di iscrizione nel registro).
Sono inoltre previste: la decadenza dall’iscrizione per la mancata produzione della certificazione dei lavori entro il termine di 7/9 mesi e comunque la riduzione del 20% in caso di completamento in epoca successiva; la possibilità, per gli impianti iscritti per il 2011 in posizione tale da non rientrare nei limiti di costo, di chiedere una nuova iscrizione per il 2012.
L’art. 12 DM individua le tariffe incentivanti per il ventennio decorrente dalla data di entrata in esercizio (All. 5 DM), comportanti, rispetto a quelle del Terzo conto, una riduzione tanto più marcata quanto più lontana nel tempo è l’entrata in esercizio. Segnatamente, la decurtazione andrebbe dal -3,96% (entrata in esercizio nel giugno 2011) al -38% (entrata in esercizio nel luglio 2012).
1.2. Il d.lgs. n. 28/2011 introduce una disciplina ad hoc per gli impianti realizzati su aree agricole.
Provvede in tal senso l’art. 10, e in particolare i commi 4, 5 e 6:
“4. Dalla data di entrata in vigore del presente decreto, per gli impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole, l’accesso agli incentivi statali è consentito a condizione che, in aggiunta ai requisiti previsti dall’allegato 2:
a) la potenza nominale di ciascun impianto non sia superiore a 1 MW e, nel caso di terreni appartenenti al medesimo proprietario, gli impianti siano collocati ad una distanza non inferiore a 2 chilometri;
b) non sia destinato all'installazione degli impianti più del 10 per cento della superficie del terreno agricolo nella disponibilità del proponente.
5. I limiti di cui al comma 4 non si applicano ai terreni abbandonati da almeno cinque anni”;
6. Il comma 4 non si applica agli impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole che hanno conseguito il titolo abilitativo entro la data di entrata in vigore del presente decreto o per i quali sia stata presentata richiesta per il conseguimento del titolo entro il 1° gennaio 2011, a condizione in ogni caso che l’impianto entri in esercizio entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto.”.
Sicché: i) dal 29.3.2011 l’accesso agli incentivi statali è consentito soltanto agli impianti di potenza non superiore a 1 MW, posti a distanza non inferiore a 2 chilometri nel caso di terreni appartenenti allo stesso proprietario e occupanti una superficie non superiore al 10% del terreno agricolo “nella disponibilità del proponente” (commi 4 e 5); ii) restano assoggettati al regime anteriore gli impianti su terreni “abbandonati da almeno cinque anni” nonché quelli per i quali il titolo abilitativo sia stato conseguito entro il 29.3.2011 o per i quali la relativa richiesta sia stata presentata entro l’l.1.2011, purché entrino in esercizio prima del 29.3.2012.
Come si evince da tali disposizioni, dunque, con riferimento agli impianti insistenti su aree agricole non “abbandonate” da almeno un quinquennio, il regime transitorio introduce innovativamente per un verso la possibilità di applicare la disciplina previgente anche alle iniziative per le quali il titolo abilitativo sia stato chiesto entro l’1.1.2011 e, per altro verso, la condizione dell’entrata in esercizio entro il 29.3.2012 (la salvezza dell’ipotesi di ottenimento di titolo abilitativo prima dell’entrata in vigore dei nuovi limiti non ha portata innovativa, consistendo nell’esplicitazione del pacifico canone dell’azione amministrativa del tempus regit actum).
Rimane pertanto “scoperta” unicamente l’ipotesi di titolo abilitativo chiesto (e non ottenuto) tra l’1.1.2011 e il 29.3.2011, atteso che in questo lasso temporale il d.lgs. n. 28 del 2011 ancora non era stato emanato (gli interessati non erano quindi a conoscenza dei limiti introdotti dal menzionato comma 4).
Su tali disposizioni, integralmente riprese dall’art. 11, comma 2, lett. e), DM, è intervenuto l’art. 65 d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito con modificazioni dalla l. 24 marzo 2012, n. 27, quest’ultima entrata in vigore il 25.3.2012 (v. art. 1, co. 2), i cui commi 1, 2 e 4 testualmente recitano:
“1. Agli impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole non è consentito l’accesso agli incentivi statali di cui al decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28.
2. Il comma 1 non si applica agli impianti realizzati e da realizzare su terreni nella disponibilità del demanio militare e agli impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra da installare in aree classificate agricole alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, che hanno conseguito il titolo abilitativo entro la data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, a condizione in ogni caso che l’impianto entri in esercizio entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Detti impianti debbono comunque rispettare le condizioni di cui ai commi 4 e 5 dell'articolo 10 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28. È fatto inoltre salvo quanto previsto dal comma 6 dell’articolo 10 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, a condizione che l'impianto entri in esercizio entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. […].
4. I commi 4 e 5 dell’articolo 10 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, sono abrogati, fatto salvo quanto disposto dal secondo periodo del comma 2.”.
Questo intervento ha ulteriormente irrigidito la disciplina degli impianti su suoli agricoli, per i quali è ormai precluso l’accesso alle incentivazioni (commi 1 e 4).
Anche qui sono state previste deroghe (co. 2), stante la conferma della possibilità di accedere al regime di sostegno, oltre che per gli impianti realizzati o da realizzare su terreni del demanio militare: i) secondo il regime del d.lgs. n. 28/2011 (e dunque alle condizioni previste dall’art. 10, comma 4, con l’eccezione dei terreni “abbandonati”), per gli impianti da installare su aree classificate agricole al 25.3.2012, per i quali sia stato ottenuto il titolo abilitativo entro tale data, a condizione che entrino in esercizio entro 180 giorni dal 25.3.2012; ii) secondo il regime anteriore al ridetto d.lgs., nelle stesse ipotesi contemplate dal d.lgs. n. 28/2011 di conseguimento del titolo abilitativo entro il 29.3.2011 o presentazione della relativa richiesta prima dell’l.1.2011, con la significativa differenza che il termine per l’entrata in esercizio (29.3.2012) viene differito di quasi due mesi (dal 29.3.2012 al 24.5.2012, vale a dire sessanta giorni dal 25.3.2012, data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l.).
Sicché l’intervento del 2012, a fronte del radicale divieto di incentivazione per gli impianti su terreni agricoli, ha contestualmente introdotto disposizioni transitorie dirette a salvaguardare le iniziative più recenti (ossia quelle assoggettate ai limiti del d.lgs. n. 28/2011 per essere state le relative domande presentate dopo l’1.1.2011), per le quali il titolo abilitativo e l’entrata in esercizio devono intervenire rispettivamente entro il 25.3.2012 ed entro il 21.9.2012 (ferma la necessità della destinazione agricola del suolo al 25.3.2012), e quelle più remote (non soggiacenti ai ridetti limiti, stante la presentazione dell’istanza prima dell’1.1.2011), con differimento del termine di entrata in esercizio al 24.5.2012.
2. Ciò premesso è ora possibile procedere alla disamina delle censure proposte con il ricorso in trattazione.
2.1 Con la prima serie di censure la ricorrente lamenta l’illegittimità derivata del DM (e delle regole tecniche) per la parte in cui si applica agli impianti fotovoltaici che entrano in esercizio nel periodo 1.6.2011-31.12.2013, assumendone il contrasto con il principio del legittimo affidamento e con gli artt. 3 e 41 Cost.
La cessazione anticipata con effetti retroattivi del Terzo conto, secondo parte ricorrente, non sarebbe giustificata da alcuna superiore ragione di interesse pubblico, non essendo stata fornita alcuna motivazione di questa scelta né potendo a tal fine essere valorizzato il rilievo (contenuto nelle premesse del DM) dell’abbassamento dei costi di realizzazione degli impianti, alla luce delle finalità del regime di sostegno (siccome ricostruite nel motivo precedente). Tale contegno determinerebbe una lesione del legittimo affidamento degli interessati, stanti l’imprevedibilità della modifica delle incentivazioni e le rassicurazioni sulla stabilità delle medesime.
Lamenta poi la violazione del principio di stabilità dei regimi di sostegno sancito dalle direttive 2001/77/CE e 2009/28/CE, anche in relazione all’obbligo di cui all’art. 4, par. 3, TUE:
Dall’originaria impostazione della dir. 2011/77/CE, incentrata sulla promozione del mercato delle fonti rinnovabili e sulla conseguente introduzione (non già di un quadro disciplinare unitario, reputato prematuro, ma) di regimi di sostegno caratterizzati dalla necessità di “mantenere la fiducia degli investitori” (al punto da individuare per la revisione di tali meccanismi un periodo di transizione di almeno sette anni; 16° considerando), il legislatore europeo sarebbe passato, con la dir. 2009/28/CE, a qualificare in termini di doverosità per i singoli Stati gli obiettivi dell’inerente politica energetica europea, indicando tra le sue finalità quelle della creazione di certezza per gli investitori e dello sviluppo costante di tecnologie (14° considerando) e riconoscendo la necessità di mantenere l’incentivazione pubblica fino alla piena internalizzazione nel prezzo di scambio dell’energia di tutte le esternalità positive e negative delle fonti energetiche, rinnovabili e convenzionali.
La normativa impugnata si porrebbe in contrasto con l’art. 4, par. 3, Tratt. UE (gli Stati membri “adottano ogni misura […] atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione” e “si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione”), avendo fatto cessare anticipatamente, dopo pochi mesi di vigenza, un regime di sostegno dalla durata triennale con evidente compromissione della fiducia degli investitori
2.2 Con il secondo gruppo di censure, poi, parte ricorrente deduce l’incostituzionalità dell’art. 25, co. 9-10, del d. lgs. 28/2011, per violazione dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento, tutela dell’iniziativa economica privata e ragionevolezza in relazione agli artt. 3 e 41 Cost.; violazione dell’art. 117, co. 1, Cost., in relazione agli obblighi di rispetto del diritto europeo e dei diritti fondamentali sanciti dalla CEDU; violazione degli artt. 3 e 44 Cost; eccesso di delega.
La disciplina impugnata sarebbe intrinsecamente irragionevole e lesiva del principio di libertà di iniziativa economica . Il legislatore avrebbe cioè assunto con gli investitori privati un “impegno sostanzialmente contrattuale”, la cui rottura sarebbe ammissibile soltanto a fronte di altri interessi di rango costituzionale giudicati prevalenti secondo uno scrutinio “stretto” di costituzionalità. Le norme in rilievo sarebbero altresì in contrasto con l’art. 1 del Protocollo n. 1 della Cedu e con le menzionate finalità della dir. 2009/28/CE (integranti il parametro costituzionale dell’art. 117, primo comma, Cost.).
Le doglianze non meritano condivisione.
3. Giova cominciare dalla contestata cessazione anticipata degli effetti del Terzo conto.
A) A tale riguardo è necessario muovere dalla preliminare considerazione che, a differenza di quanto sostenuto da parte ricorrente, la nuova disciplina dettata dal Quarto conto non ha efficacia retroattiva, proponendosi di regolamentare l’accesso ai relativi incentivi soltanto rispetto agli impianti che ancora non ne fruiscano. E infatti, come correttamente rilevato dalla parte pubblica, l’ammissione al regime di sostegno non sortisce dal possesso del titolo amministrativo idoneo alla realizzazione dell’impianto (titolo che pure costituisce un requisito essenziale a questo fine), ma dall’entrata in esercizio dell’impianto medesimo, vale a dire dalla sua effettiva realizzazione e messa in opera.
In questa prospettiva, va riconosciuto che il d.lgs. n. 28/2011 dispone per l’avvenire, individuando quale discrimen temporale per l’applicazione delle nuove regole l’entrata in esercizio al 31.5.2011 e disciplinando il passaggio al Quarto conto attraverso la previsione di tre periodi (i primi due facenti parte, come si è detto, della fase iniziale transitoria): a) il primo, inteso a consentire l’accesso agli incentivi di tutti gli impianti entrati in esercizio entro il 31.8.2011, al fine di tutelare l’affidamento degli operatori che avessero quasi ultimato la realizzazione degli impianti sotto il vigore del Terzo conto; b) il secondo, dall’1.9.2011 al 31.12.2012, in cui l’accesso avviene attraverso l’iscrizione nei registri; c) il terzo, a regime, dal 2013 sino alla cessazione del Quarto conto.
L’opinione secondo cui questa impostazione non terrebbe conto delle modalità di funzionamento dei regimi di sostegno (non assimilabili ai tipici procedimenti amministrativi, retti dal principio tempus regit actum) è certamente condivisibile nella parte in cui pone in luce la peculiare natura dell’azione pubblica volta alla promozione, per finalità di carattere generale, di uno specifico settore economico attraverso la destinazione di risorse pubbliche, ma non elide la duplice considerazione che vi è un momento nel quale l’aspettativa del privato si consolida e acquisisce consistenza giuridica e che tale momento va individuato sulla base di elementi dotati di apprezzabile certezza, pena l’indeterminatezza delle situazioni e la perpetrazione di possibili discriminazioni.
In questa prospettiva, sembra che l’individuazione di un discrimine ancorato alla data di entrata in esercizio dell’impianto trovi adeguata giustificazione nelle peculiari caratteristiche del sistema incentivante in esame, fondato sulla distinzione tra la fase di predisposizione dell’intervento impiantistico e quella (decisamente complessa) di sua messa in opera. Ed è a questo secondo momento (l’entrata in esercizio, appunto) che occorre rivolgere l’attenzione ai fini dell’individuazione del fatto costitutivo del diritto alla percezione dei benefici, ciò che si spiega alla luce della generale finalità del regime di sostegno (produzione di energia da fonte rinnovabile) e dell’esigenza, a tale scopo strumentale, che le iniziative imprenditoriali si traducano in azioni concrete ed effettive.
Le precedenti osservazioni consentono di riportare la controversia entro i confini che le sono propri, venendo in esame la posizione di soggetti che con l’iniziativa giudiziaria in esame intendono tutelare, più che l’interesse alla conservazione di un assetto che ha prodotto effetti giuridicamente rilevanti (in conseguenza dell’entrata in esercizio del proprio impianto) scelte imprenditoriali effettuate in un momento nel quale le stesse, a loro giudizio, si presentavano come in grado di generare flussi reddituali positivi.
Ma non occorre soffermarsi ulteriormente sulle caratteristiche del settore dell’energia da fonti rinnovabili, ben note agli interessati, per rilevare che pure a fronte del rilevante contributo dell’intervento pubblico ai fini della redditività dei connessi investimenti, non paiono tuttavia in concreto ravvisabili elementi tali da deporre nel senso dell’immutabilità di detto contributo, quasi si trattasse di un impegno di natura “contrattuale” (come pure sostenuto nel ricorso).
Ciò in quanto le autorità pubbliche hanno reputato di ovviare a una situazione di inefficienza del mercato (market failure) attraverso l’esplicazione di attribuzioni rientranti nella loro sfera (e capacità giuridica) di diritto pubblico, vale a dire attraverso l’attivazione di specifici meccanismi di redistribuzione delle risorse individuati all’esito della consueta ponderazione di tutti gli interessi in rilievo, ivi inclusi quelli di cui sono portatori, a es., gli utenti di energia elettrica (che attraverso la componente A3 della bolletta finanziano in larga misura gli incentivi; cfr. di questa Sezione la sent. 13 agosto 2012, n. 7338) o anche i produttori da fonti convenzionali.
Tanto premesso in linea generale, anche a volere seguire l’impostazione di parte ricorrente (nel senso di ritenere idoneo a sorreggere l’odierna azione l’interesse alla protezione di una scelta di investimento effettuata in un momento nel quale era ragionevole presumerne la redditività), non paiono tuttavia sussistere le denunciate violazioni del diritto europeo.
B) Cominciando dagli obblighi asseritamente derivanti dalla dir. 2009/28/CE, pare al Collegio che i pur condivisibili riferimenti effettuati dalla parte privata alle finalità della politica energetica europea, e in particolare alla necessità, tra l’altro, della creazione di certezza per gli investitori (14° consid.) e del mantenimento della fiducia degli stessi, vadano tuttavia apprezzati alla luce dell’altro obiettivo, parimenti enunciato nella direttiva (25° consid.), secondo cui “per il corretto funzionamento dei regimi di sostegno nazionali è essenziale che gli Stati membri possano controllare gli effetti e i costi dei rispettivi regimi in funzione dei loro diversi potenziali”.
Questa chiara indicazione risponde in realtà a un’esigenza di carattere generale, occorrendo evitare che l’attrazione di investimenti privati non trasmodi per un verso in inopinata accelerazione della crescita del settore e, per altro, in facile occasione di guadagno, col risultato di tradire l’originaria ispirazione del regolatore, favorendo la creazione di vere e proprie bolle speculative, e al contempo di ingenerare il rischio di un’alterazione non prevista né voluta del c.d. mix energetico (nel 15° consid. si fa riferimento a “un’allocazione giusta e adeguata che tenga conto della diversa situazione di partenza e delle possibilità degli Stati membri, ivi compreso il livello attuale dell’energia da fonti rinnovabili e il mix energetico”).
Ciò ovviamente non esclude che lo scopo finale della politica europea di sviluppo delle fonti rinnovabili, vale a dire la penetrazione stabile e duratura delle stesse nel mercato (secondo quanto giustamente rilevato dalla parte istante), debba continuare a essere perseguito, come nei fatti sta avvenendo. Basti al riguardo considerare l’avvenuto superamento dell’obiettivo indicato nel Terzo conto (3.000 MW) e di quello complessivo da raggiungere entro il 2020 ai sensi del Piano nazionale di azione per le fonti rinnovabili del 2010 (8.000 MW).
Ulteriore prova ne sia che la stessa Commissione, nella recente comunicazione COM(2012) 271 final del 6 giugno 2012 (Energie rinnovabili: un ruolo di primo piano nel mercato energetico europeo), ribadito il ruolo strategico delle energie rinnovabili nel contesto globale, ha riconosciuto come il settore si sia sviluppato molto più rapidamente di quanto previsto al momento dell’emanazione della dir. 2009/28, essendosi verificato un rilevantissimo calo dei costi degli impianti (pressoché dimezzati nel quinquennio anteriore al 2010), e come le modifiche ai regimi di sostegno introdotte dagli Stati membri siano state “talvolta generate da una crescita inaspettatamente repentina della spesa destinata alle energie rinnovabili, non sostenibile nel breve periodo”.
A questo proposito, la Commissione, muovendo dal rilievo che dette modifiche “sono state poco trasparenti, sono avvenute improvvisamente e, in alcuni casi, sono state imposte addirittura retroattivamente o hanno introdotto una moratoria”, ha affermato che “questo tipo di pratiche, per tutte le nuove tecnologie e gli investimenti che ancora dipendono dai sostegni, compromette la fiducia degli investitori nel settore”, concludendo che “occorre evitare di esporre il mercato unico a un simile rischio” (è stata cioè rilevata la necessità di “continuare ad agire per garantire coerenza tra gli approcci adottati nei diversi Stati membri, per eliminare le distorsioni e valorizzare le risorse energetiche rinnovabili in modo economicamente vantaggioso”).
Si spiega allora perché la Commissione evidenzi, tra le azioni da porre in essere per il periodo successivo al 2020, quella di “continuare a dare impulso all’integrazione delle energie rinnovabili nel mercato dell’energia interno e fare in modo che sul mercato siano presenti degli incentivi destinati agli investimenti per la produzione di energia”, e quella di “elaborare orientamenti sulle migliori pratiche e sulle esperienze acquisite in materia di regimi di sostegno per incoraggiare una maggior prevedibilità ed efficacia in termini di costi, evitare sovracompensazioni (se comprovate) e sviluppare una maggior coerenza tra gli Stati membri” (cfr. par. 9).
Da questo documento comunitario, che per finalità e temi affrontati rappresenta un’analisi allo “stato dell’arte” sulla complessiva questione oggi in rilievo, emergono due elementi rilevanti ai fini del giudizio.
Risulta infatti come la Commissione: a) per quanto bene a conoscenza delle revisioni nei vari ordinamenti nazionali dei regimi di sostegno, delle relative cause e delle concrete modalità di attuazione più o meno attente agli interessi degli investitori, sembri tuttavia avere escluso una propria (pur possibile) iniziativa immediata volta a censurare in qualche modo tali “ripensamenti”, essendosi invece riservata di dare corso a un futuro intervento correttivo (essenzialmente ispirato, almeno così sembra, all’introduzione di best practices); b) abbia al contempo posto in evidenza la necessità di “evitare sovracompensazioni” derivanti anche dalla repentina e più che apprezzabile riduzione della struttura dei costi degli investitori.
Le superiori considerazioni – e in special modo l’individuazione da parte dello stesso Esecutivo europeo dei punti critici dei regimi di sostegno – paiono fornire adeguata giustificazione all’intervento normativo oggi contestato, che lungi dal violare il canone centrale della promozione del settore, confermato dalla perdurante sussistenza del sistema incentivante (ancorché con perimetro e oggetto ridimensionati), pare piuttosto attuarne una “regolazione fine” orientata alla proporzionalità e gradualità, in pieno ossequio alle indicazioni del diritto europeo.
B.2) Quanto alla pretesa lesione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento, è opportuno muovere dalla sentenza della Corte di giustizia 10 settembre 2009, in causa C-201/08, Plantanol (punti 49 ss.), concernente l’abolizione anticipata di un regime di esenzione fiscale per un biocarburante, nella quale il Giudice comunitario ha chiarito: i) per un verso, che il principio di certezza del diritto non postula l’“assenza di modifiche legislative”, richiedendo “piuttosto che il legislatore tenga conto delle situazioni particolari degli operatori economici e preveda, eventualmente, adattamenti all’applicazione delle nuove norme giuridiche” (punto 49; alla stregua di tale canone, la Corte ha rimesso al giudice del rinvio la verifica circa la rilevata perduranza di un regime di favore per i prodotti non più esentati dal beneficio fiscale); e, per altro verso, ii) che la possibilità di far valere la tutela del legittimo affidamento è bensì “prevista per ogni operatore economico nel quale un’autorità nazionale abbia fatto sorgere fondate aspettative”, ma non “qualora un operatore economico prudente ed accorto sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi” (nel caso in cui il provvedimento venga adottato); in tale prospettiva, inoltre, “gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali” (punto 53).
Soffermandosi su quest’ultimo aspetto, la Corte ha precisato ulteriormente che nella specie il legislatore nazionale aveva “abolito anticipatamente un regime di esenzione fiscale rispetto al quale, in precedenza, aveva per due volte indicato, con esplicite disposizioni, che sarebbe stato mantenuto in vigore fino ad una data di scadenza successiva chiaramente precisata” e che detta abolizione anticipata avrebbe “significativamente colpito” l’operatore economico indotto a effettuare onerosi investimenti nel settore “a maggior ragione quando essa interviene all’improvviso e inopinatamente senza lasciargli il tempo necessario per adeguarsi alla nuova situazione legislativa” (punti 51 e 52); e chiarito ancora che, alla luce delle prerogative attribuite agli Stati membri da una direttiva in ambito fiscale, una modifica legislativa adottata in conformità con la direttiva non può essere considerata imprevedibile (punto 54).
Sulla scorta di tali rilievi la Corte ha rimesso al giudice nazionale la valutazione sul “se un operatore economico prudente ed accorto poteva essere in grado di prevedere la possibilità di tale abolizione in un contesto come quello della causa principale”, occorrendo tener conto delle modalità di informazione di regola utilizzate dallo Stato membro che l’ha adottata e delle circostanze del caso di specie” da valutare “globalmente e in concreto” (trattandosi di un regime previsto da una normativa nazionale; punto 57).
A tale riguardo, essa ha evidenziato una serie di elementi utili allo scrutinio (non conoscenza da parte dell’interlocutore istituzionale dell’impresa, appositamente compulsato, delle modifiche normative; utilizzo della precedente modulistica; abolizione del regime agevolativo con una legge distinta da quella di favore; entrata in vigore in termini ristretti), soffermandosi altresì sulle “diverse circostanze che hanno preceduto” l’entrata in vigore della normativa sotto il profilo del contesto normativo tanto nazionale quanto comunitario (punti 61 ss.: a tal fine, nel primo ambito la Corte ha enucleato l’indicazione della normativa anteriore circa l’obbligo di riesame delle agevolazioni al fine di non dare luogo a una “sovracompensazione dei costi addizionali legati alla produzione dei biocarburanti”, ciò rilevando in termini di percepibile precarietà del regime di esenzione; l’enunciazione, in alcuni atti governativi ufficiali e nell’interlocuzione con gli interessati, dell’intenzione di rivedere i vantaggi fiscali; in contrario, la conferma avvenuta in via legislativa, cinque mesi prima dell’abolizione delle agevolazioni, dell’originaria data di scadenza delle stesse e della progressiva abolizione del regime mediante riduzioni scaglionate dal 2008 al 2012; con riferimento all’ambito comunitario, essa si è riferita all’assenza di modifiche nel corso del periodo in esame).
In definitiva, spetta al giudice nazionale, in una valutazione globale e in concreto delle pertinenti circostanze fattuali, stabilire se l’impresa ricorrente disponesse “come operatore prudente e accorto, […] di elementi sufficienti per consentirle di aspettarsi che il regime di esenzione fiscale di cui trattasi fosse abolito prima della data iniziale prevista per la sua scadenza”, non sussistendo - giova ribadire - preclusioni derivanti dai canoni della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento (punti 67 e 68).
Facendo applicazione di tali coordinate interpretative al caso di specie, si può ritenere che non si riscontrino elementi tali da far reputare vulnerato alcuno degli anzidetti principi generali.
In disparte quanto già rilevato sulla portata non retroattiva delle modifiche al regime di sostegno, è da dire che gli operatori, nel richiedere essenzialmente il rispetto degli orizzonti temporali di durata prefissati dalle autorità, pretendono in realtà che le attribuzioni del regolatore vengano esercitate sulla base di una ponderazione degli interessi, per così dire, retrospettiva, vale a dire effettuata prendendo in considerazione le loro attese reddituali al momento della programmazione degli investimenti, laddove la funzione pubblica si esplica di norma con riferimento alle situazioni esistenti e future, specie per materie caratterizzate da mutevolezza intrinseca, nelle quali occorre por mente a tutti gli effetti della divisata regolazione.
Orbene, non pare possa dubitarsi della circostanza che il settore del fotovoltaico abbia subìto negli anni più recenti notevoli modifiche in ragione così dell’andamento dei costi delle componenti impiantistiche (in particolare, per effetto della forte riduzione del costo dei pannelli solari) come dell’aumento progressivo delle potenze installate (elementi che le deduzioni di parte ricorrente non riescono a confutare).
Ciò si desume agevolmente dalla notoria evoluzione di questo comparto, nel quale una serie di fattori (puntualmente evidenziati dalla parte resistente) hanno consentito un’accelerazione delle iniziative dirette a raggiungere l’obiettivo nazionale, consistente nell’installazione di 8.000 MW di potenza entro il 2020: tra questi, il completamento entro il 31.12.2010 di impianti per una potenza di ca. 3.720 MW che sarebbero potuti entrare in esercizio entro il successivo mese di giugno 2011 (dato che correttamente il GSE qualifica come imprevedibile, atteso che con il Secondo conto sono stati incentivati 6.809 MW per effetto del d.l. 8 luglio 2010, n. 105, conv. con modif. dalla l. 13 agosto 2010, n. 129, c.d. salva Alcoa, di cui 3.089 entrati in esercizio nel triennio 2008-2010 e gli altri 3.720 per l’appunto entro il mese di giugno 2011), confermato dall’elevato tasso di crescita delle installazioni anche nell’ambito delle successive edizioni del regime incentivante (nei cinque mesi di applicazione del Terzo conto, ossia sino al 31.5.2011 sono entrati in esercizio 1.531 MW, sui 3.000 totali; il GSE ricorda ancora che nei successivi mesi giugno 2011–gennaio 2012, nel vigore del Quarto conto, sono entrati in esercizio oltre 4.217 MW).
Non si ha motivo di dubitare delle ragioni cui il GSE ha ricondotto questo impetuoso sviluppo, consistenti essenzialmente nella diminuzione dei costi delle componenti essenziali degli impianti (principalmente, dei pannelli) a un tasso maggiore della riduzione delle tariffe incentivanti previste dal Terzo conto, con la conseguente formazione di ingiustificati extra-profitti (di entità tale da attrarre imprese anche straniere).
Né si tratta di addossare alle imprese del settore “pronostici” in ordine a dette linee tendenziali, potendosi al riguardo presumere che un operatore “prudente e accorto” fosse ben consapevole, oltre che dell’intrinseca mutevolezza dei regimi di sostegno, delle modalità con cui questi sono stati declinati dalle autorità pubbliche nazionali sin dal Primo conto, vale a dire: a) con un orizzonte temporale assai limitato (tanto che gli interessati lamentano questa eccessiva brevità richiamando il termine di sette anni contenuto nella direttiva 2001/77/CE; cfr. 16° consid. e art. 4, par. 2, lett. e); b) con ripetuti interventi a breve distanza di tempo (quattro in soli cinque anni, dal luglio 2005 all’agosto 2010).
La lettura coordinata di questi elementi permette di affermare come un operatore avveduto fosse senz’altro in grado di percepire le mutazioni del contesto economico di riferimento nonché il prossimo raggiungimento della grid parity degli impianti fotovoltaici rispetto a quelli convenzionali. Ciò che consente di disattendere i profili di critica in esame.
C) La nuova disciplina non sembra infine confliggere con gli invocati parametri costituzionali.
Le precedenti osservazioni, dando conto delle ragioni poste a base dell’emanazione del d.lgs. n. 28 del 2011, permettono al contempo di superare le critiche mosse al nuovo sistema di incentivazione anche sotto il profilo dell’asserito contrasto con l’art. 3 Cost., sotto i concorrenti profili dell’irragionevolezza e della disparità di trattamento, e con l’art. 1, prot. 1, CEDU (quale parametro interposto ex art. 117, primo comma, Cost.).
E infatti, secondo la giurisprudenza costituzionale “il valore del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova copertura costituzionale nell’art. 3 Cost., ma, in base a princìpi da essa costantemente ribaditi, non già in termini assoluti e inderogabili. Da un lato, infatti, la fiducia nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio dev’essere consolidata, dall’altro, l’intervento normativo incidente su di esso deve risultare sproporzionato”; con la conseguenza che non è interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, unica condizione essendo che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto (così C. cost. sent. n. 166 del 2012, e giurispr. ivi richiamata).
Il principio del legittimo affidamento deve in particolare ritenersi violato nel caso in cui la nuova norma incida, con una disciplina peggiorativa, su aspettative giuridicamente qualificate, che siano pervenute a un livello di consolidamento così elevato da creare, appunto, quell’affidamento costituzionalmente protetto nella conservazione del pregresso trattamento (Cons. Stato, sez. VI, 28 novembre 2011, n. 6277).
A tale riguardo va ribadito che la disciplina in esame, come si è visto, non solo non tocca le iniziative già avviate (quelle per le quali gli impianti sono entrati in esercizio al 31.5.2011), ma introduce una ragionevole differenziazione tra le situazioni di fatto, operando una distinzione fondata sulla data di entrata in esercizio degli impianti, ossia sull’unico elemento che consente di individuare con certezza il grado di sviluppo dell’iniziativa imprenditoriale.
In questa prospettiva, può condividersi il rilievo del GSE secondo cui la mancata realizzazione degli impianti da parte degli operatori già in possesso del necessario titolo giuridico va ascritta alle singole logiche imprenditoriali (oltre che a inefficienze gestionali), alla luce dei tempi occorrenti per la conclusione dei lavori (da un mese per gli impianti della potenza di 2 MW a meno di nove mesi per quelli della potenza di 80 MW).
Ulteriore conferma della ragionevolezza del nuovo regime incentivante si desume inoltre dal trattamento degli impianti post 31.5.2011, assoggettati ,come si è detto, a un primo periodo transitorio (fino al 31.8.2011), caratterizzato da una lieve riduzione della tariffa e dall’accessibilità diretta agli incentivi, e a un successivo periodo (fino al 31.12.2012) basato sul sistema dei registri e delle graduatorie, con il quale si è tenuto essenzialmente conto dell’anteriorità delle iniziative.
D) Né meritano condivisione le specifiche doglianze relative agli impianti realizzati su aree agricole.
Può infatti osservarsi come l’irrigidimento della disciplina per effetto dapprima dell’art. 10 d.lgs. n. 28 del 2011 e poi dell’art. 65 d.l. n.1 del 2012 , trovi adeguato riferimento nella tutela dei valori dell’ambiente e del paesaggio (cfr. al riguardo C. cost. n. 119 del 2010) e nel favor per l’attività agricola desumibile, sia pure nel peculiare contesto economico dell’epoca, dall’art. 44 Cost.. (a tali aspetti anche il Trattato Ue dedica attenzione, segnatamente negli artt. 11, secondo cui le esigenze dell’ambiente “devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”, e 191, che indica, tra gli obiettivi dell’Unione in materia ambientale, la salvaguardia, la tutela e il miglioramento dell’ambiente nonché l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali; del resto, anche la dir. 2009/28 nell’85° considerando, concernente la produzione di biocarburanti e di bioliquidi, riconosce come alla crescita della domanda globale di materie prime agricole si possa far fronte, tra l’altro, “aumentando la superficie dei terreni agricoli”).
Pure nell’ipotesi in disamina, l’assetto regolatorio supera il vaglio di ragionevolezza.
Di fronte alla soppressione del regime di sostegno il legislatore ha differenziato i regimi applicabili in base all’avvenuto conseguimento del titolo abilitativo, ponendo un’espressa salvezza per tutti gli impianti già abilitati o autorizzati prima dell’entrata in vigore delle nuove norme e introducendo un dies ad quem per l’entrata in esercizio (art. 10, co. 6, e art. 65, co. 2).
Sono state inoltre tenute presenti le esigenze degli operatori non ancora in possesso dell’atto ampliativo, per i quali il citato art. 10, co. 6, d.lgs. n. 28/2011 ha introdotto un’espressa salvezza, a condizione dell’entrata in esercizio degli impianti entro il 29.3.2012, rimanendo esclusi unicamente quelli per i quali la richiesta del titolo fosse stata presentata dopo l’1.1.2011 (come già rilevato, l’art. 65, co. 2, terzo per., d.l. n. 1/2012 ha sancito l’ultrattività di tale disposizione, differendo al contempo il termine di entrata in esercizio al 24.5.2012).
Le norme in questione non presentano pertanto i dedotti profili di incompatibilità comunitaria e le relative questioni di costituzionalità sono manifestamente infondate.
E) Con riferimento, infine, alle censure rivolte direttamente al D.M. impugnato, occorre osservare quanto segue.
Le doglianze sono infondate.
Le contestate disposizioni regolamentari paiono infatti costituire coerente sviluppo dei principi di cui all’art. 25, co. 10, cit., di seguito riportati: “a) determinazione di un limite annuale di potenza elettrica cumulativa degli impianti fotovoltaici che possono ottenere le tariffe incentivanti; b) determinazione delle tariffe incentivanti tenuto conto della riduzione dei costi delle tecnologie e dei costi di impianto e degli incentivi applicati negli Stati membri dell'Unione europea; c) previsione di tariffe incentivanti e di quote differenziate sulla base della natura dell’area di sedime; d) applicazione delle disposizioni dell’articolo 7 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, in quanto compatibili con il presente comma”.
A dire di parte ricorrente il DM sarebbe illegittimo anche in quanto emanato in assenza di copertura di rango primario, stante il suo asservimento alla finalità (non divisata nemmeno implicitamente dal legislatore) dello scaglionamento nel tempo dell’accesso alle tariffe incentivanti per consentire l’abbattimento dei costi delle componenti (in altri termini, il provvedimento mirerebbe non già a promuovere le fonti rinnovabili, ma a ridurre i costi dell’incentivazione a carico dei consumatori finali), e in base a un’istruttoria del tutto insufficiente.
La censura non merita adesione.
Ferme le precedenti considerazioni sulle ragioni del complessivo intervento di riordino, va detto che il principio direttivo della determinazione di un limite annuale di potenza elettrica cumulativa incentivabile, traducibile in termini di equivalente monetario (quale soglia massima delle risorse finanziarie a disposizione degli investitori), e quello della fissazione delle tariffe in ragione della riduzione dei costi delle tecnologie e di impianto , costituiscono adeguata base normativa della disciplina introdotta dal DM, le cui modalità attuative, certamente connotate da profili di complessità, si ispirano a una logica di condivisibile (quanto doveroso) bilanciamento degli interessi degli investitori.
Sembra infatti che l’individuazione così delle finestre temporali come di criteri fondati - in un’ultima analisi - sulla priorità delle iniziative (oltre che sulle dimensioni degli interventi) rispondano alle basilari esigenze di parità di trattamento, stante la natura para-concorsuale del procedimento, e di gradualità delle riduzioni tariffarie, cui è sotteso l’obiettivo mediato della tutela delle iniziative più avanzate. Ciò che permette di escludere lo sviamento lamentato da parte ricorrente, risultando il regolatore avere esercitato la propria discrezionalità in ossequio alle finalità avute di mira dal legislatore.
Deduce ancora parte ricorrente che il DM reca riduzioni tariffarie non rispettose del principio di proporzionalità e del criterio di adeguata remunerazione degli investimenti ai sensi dell’art. 7 d.lgs. n. 387/03.
La doglianza è infondata.
È agevole osservare che l’inerente criterio dettato con la norma primaria si riferisce bensì all’applicazione delle disposizioni del menzionato art. 7, ma nei limiti della compatibilità “con il presente comma”. Quest’ultima precisazione vale a istituire un vero e proprio ordine logico-giuridico tra i principi direttivi del comma 10, nel senso che quello in esame non può che operare in sede di concreta determinazione delle tariffe (cioè a valle) e dunque all’esito della fissazione dei limiti generali dell’incentivazione ai sensi dei criteri precedenti (che avviene a monte).
F. In conclusione, il ricorso è infondato e va pertanto respinto.
La particolare complessità e la novità delle questioni consentono di ravvisare i presupposti per la compensazione integrale delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.