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Tar Lazio - Roma, Sezione Terza Ter, sentenza n. 4387 del 19 maggio 2011

Mercato: Trasporto (FS –TPL)

Tema: accesso atti

Autorità: Tar Lazio - Roma, Sezione Terza Ter

Provvedimento: sentenza n. 4387 del 19 maggio 2011

In Pillole: La disciplina dettata dagli art. 22 e 23 l. n. 241 del 1990 non preclude in via di principio l'ostensione degli atti di natura privatistica della p.a.; tuttavia, è pur sempre necessario che gli atti richiesti attengano all’attività teleologicamente collegata, anche in via indiretta, alla gestione del servizio e alla cura dell'interesse pubblico.

Regola: L'art. 22, lett. e) l. n. 241/1990 prevede che anche le persone giuridiche di diritto privato rientrano tra i soggetti obbligati all'ostensione, peraltro, limitatamente alla loro attività di pubblico interesse regolata dal diritto nazionale o comunitario.

Riferimenti Normativi: art. 22 l. n. 241/1990

Precedenti di interesse:

Testo provvedimento/sentenza:

FATTO
Con il ricorso in epigrafe le ricorrenti Codacons e Associazione utenti trasporto aereo, marittimo e ferroviario impugnano la nota, pure indicata in epigrafe, con cui la società Trenitalia S.p.a. ha respinto l’istanza di accesso in data 5 dicembre 2008, con cui le medesime hanno chiesto di prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti relativi agli aumenti dei prezzi apportati ai treni ad alta velocità, e reclamano, per altrettanto, l’accertamento della illegittimità del silenzio osservato sulla medesima istanza da parte delle società Ferrovie dello Stato S.p.a. e TAV S.p.a..
Le ricorrenti ritengono di essere titolari di un interesse qualificato all’accesso di cui si tratta, in relazione alle finalità statutarie perseguite, essendo stato registrato un significativo, ed apparentemente, ingiustificato aumento delle tariffe del servizio ferroviario “euro star” e “alta velocità”, rispetto alla media europea.
Deducono, pertanto, con unico motivo di ricorso, la violazione degli artt. 22 e 23 della legge 241 del 1990.
Attesa la natura di enti esercenti un servizio pubblico, Trenitalia e Ferrovie dello Stato rientrano nel novero dei soggetti cui sono applicabili le norme della legge n. 241 del 1990, in materia di accesso, di talché è illegittimo l’impugnato diniego basato sull’assunto della non assimilabilità, sotto il profilo tariffario, dei servizi ferroviari erogati in regime di servizio universale in base a contratti di servizio con autorità pubbliche (Stato e Regioni) e servizi commerciali, liberamente offerti a pieno rischio di impresa.
Assumono, ancora, le ricorrenti di essere titolari del diritto di accesso, sussistendo un giustificato timore che la nascita di un nuovo mezzo di collegamento con elevatissimi costi per i consumatori faccia venir meno la garanzia dei mezzi di collegamento necessari per assicurare le esigenze dei pendolari italiani, da garantirsi con il servizio pubblico.
Pertanto, il diniego impugnato si pone in violazione degli interessi dei consumatori che sono sprovvisti di tutela per eventuali e prevedibili riduzioni di servizi fondamentali a favore di un trasporto su grandi tratte a costi insostenibili per i comuni cittadini.
Concludono le ricorrenti chiedendo l’annullamento degli atti impugnati e, per l’effetto, la declaratoria dell’ordine di esibizione dei documenti richiesti.
Si è costituita l’Avvocatura Generale dello Stato, al solo fine di eccepire il difetto di legittimazione passiva dell’intimato Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, non sussistendo alcuna competenza autorizzatoria dello stesso in materia.
Si é costituita, altresì, la società Trenitalia S.p.a per resistere al ricorso, eccependo il difetto di legittimazione ad agire dell’Associazione Utenti del trasporto aereo, marittimo e ferroviario, non avendo questa presentato istanza di accesso, che risulta effettuata unicamente dal Codacons; sotto altro profilo, la detta Associazione è carente della legittimazione ad agire non risultando iscritta nell’elenco di cui all’art. 137 del d. lgs. 206/2005, c.d. Codice del Consumo. Nel merito, ha eccepito l’infondatezza della richiesta di accesso agli atti avanzata dal Codacons, concludendo per il rigetto del ricorso.
Anche la società Ferrovie dello Stato S.p.a. si è costituita, eccependo, in primis, il difetto di legittimazione passiva, in quanto la competenza sulla gestione delle attività di trasporto passeggeri è riferibile solo a Trenitalia, che, dunque, è pure competente in merito alla richiesta di cui si tratta, mentre nessuna risposta è dovuta da parte della capogruppo; ha eccepito, altresì, il difetto di legittimazione ad agire dell’Associazione Utenti del trasporto aereo, marittimo e ferroviario e, nel merito, l’infondatezza del ricorso.
Alla camera di consiglio del 14 maggio 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Con il ricorso in esame è controverso il diniego opposto dalla società Trenitalia S.p.a. in merito alla istanza di accesso presentata dalle ricorrenti Codacons e Associazione utenti trasporto aereo, marittimo e ferroviario per ottenere la copia di:
1) atti con cui sono stati stabiliti gli eventuali aumenti alle tariffe dei servizi ferroviari;
2) atti e documenti richiamati nell’eventuale provvedimento di aumento delle tariffe per l’anno 2008;
3) atti recanti la disciplina degli eventuali incrementi tariffari sulle tariffe TAV;
4) ordini di servizio con i quali è stato eventualmente aggiornato il prontuario dei prezzi per i trasporti nazionali delle persone sulle Ferrovie dello Stato;
5) atti e documenti inerenti l’istruttoria compiuta circa il recupero di qualità del servizio con indicazione degli standards prefissati;
6) atti e documenti relativi all’istruttoria circa eventuali costi derivanti da venti imprevedibili ed eccezionali relativi alla costruzione della linea TAV;
7) le note informative relative alle variazioni di prezzo dei treni nazionali della media e lunga percorrenza inerenti i treni Eurostar, Intercity/Intercity-plus, con particolare riferimento ai Treni ad Alta Velocità;
8) atti e documenti relativi alle variazioni apportate alla frequenza ed ai posti disponibili dei treni Intercity, Intercity-plus, interregionali, Eurostar, sulle tratte dove è attiva e/o verrà attivata la linea ad Alta Velocità;
9) autorizzazioni ministeriali relative ai suddetti aumenti tariffari per l’anno 2008;
10) atti di istruttoria compiuti dal Ministero autorizzante per accertare se ed in quale misura sia stata recuperata la qualità del servizio rispetto ai costi derivanti dall’adozione di interventi volti al controllo ed alla gestione della domanda attraverso l’uso efficiente delle risorse;
11) atti e delibere di ciascuna Regione in indirizzo ed eventuali autorizzazioni rilasciate, relative alla ridefinizione delle nuove linee ferroviarie ed alla variazione dei prezzi per l’anno 2008;
12) atti e documenti emessi da ciascuna Regione in indirizzo, relativi alla fase istruttoria del procedimento amministrativo, teso alla definizione delle nuove linee ed alla definizione delle tariffe per l’anno 2008;
13) atti e documenti dai quali Ferrovie dello Stato S.p.a. e Trenitalia S.p.a. hanno desunto il verificarsi delle condizioni che devono sussistere ai sensi della legge 481/1995, ai fini delle variazioni tariffarie.
Il diniego si fonda sulla considerazione che le istanze sono basate su motivazioni generiche ed apodittiche, e frutto di un presupposto giuridicamente infondato, per essere stati erroneamente assimilati, sotto il profilo tariffario, i servizi ferroviari erogati in regime di servizio universale in base a contratti di servizio con autorità pubbliche (Stato e Regioni) e i servizi commerciali, liberamente offerti a pieno rischio di impresa.
Quanto, invece, alla richiesta di dati aggiornati relativamente alle frequenze orarie ed alle tariffe dei servizi ferroviari, Trenitalia ha comunicato che gli stessi dati sono già disponibili al pubblico attraverso la consultazione del sito internet e i consueti canali di vendita.
La ricorrente chiede anche l’annullamento del silenzio rifiuto serbato dalla società Ferrovie dello Stato in merito alla stessa istanza di accesso ai documenti.
2. Il Collegio, in via preliminare, ed in accoglimento di specifica eccezione sollevata sul punto dall’Avvocatura Generale dello Stato, ritiene la sussistenza dei presupposti per disporre l’estromissione dal giudizio della intimata Amministrazione centrale, assolutamente estranea al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, non avendo la parte ricorrente impugnato alcun atto alla stessa ascrivibile, reclamando, invece, la declaratoria dell’ordine di esibizione documentale nei soli confronti della resistenti società.
E’ principio generale che, nei giudizi amministrativi, la legittimazione passiva va riferita all’amministrazione cha ha adottato l’atto ritenuto lesivo ed impugnato, ovvero cui la legge attribuisce il potere di porre in essere i provvedimenti reclamati.
3. Deve essere, ora, esaminata, l’eccezione di carenza di legittimazione passiva delle Ferrovie dello Stato, atteso che esula dalle competenze della capogruppo l’attività del trasporto passeggeri, cui gli atti richiesti si riferiscono.
Il Collegio rileva, in fatto, che la domanda di accesso di cui si tratta è stata rivolta a numerose Amministrazioni, oltre che alle società Trenitalia e Ferrovie dello Stato, e che le ricorrenti hanno impugnato il diniego espresso della prima ed il silenzio rifiuto osservato dalla seconda.
E’, dunque, infondata l’eccezione, che deve essere respinta, in relazione all’oggetto del giudizio che riguarda anche la legittimità, o meno, del diniego tacito sull’istanza di accesso rivolta a Ferrovie dello Stato, con la conseguenza che il ricorso correttamente è stato notificato anche a questa autorità cui va ascritto il comportamento di cui è dedotta l’illegittimità.
Pertanto, la circostanza rappresentata dalla società Ferrovie dello Stato, sotto il profilo che la medesima non sarebbe tenuta alla chiesta ostensione rileva ai fini della delibazione della introdotta istanza ostensiva.
3.1. Osserva il Collegio che in materia di accesso il giudizio amministrativo, anche se si atteggia come impugnatorio nella fase della proposizione del ricorso, che deve essere esperito nel termine perentorio di trenta giorni ed indirizzato in quanto rivolto contro l'atto di diniego o avverso il silenzio-diniego formatosi sulla relativa domanda, nella sostanza ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto di accesso, più che la verifica della sussistenza o meno dei vizi di legittimità dell'atto amministrativo. Consegue che, anche nel caso di impugnativa del silenzio-diniego sull'accesso, quale quella ora in esame, l'Amministrazione può dedurre in giudizio le ragioni che precludono all'interessato di avere copia o di visionare i relativi documenti.
Pertanto, il giudice può ordinare l'esibizione dei documenti richiesti, ai sensi dell’art. 25, co. 6, legge n. 241/1990, sostituendosi all'amministrazione e ordinando un facere pubblicistico, solo se ne sussistono i presupposti, anche tenendo conto delle deduzioni dell’amministrazione stessa, ancorché questa non si sia pronunciata espressamente nel procedimento, ovvero, può negarlo, anche per motivi diversi da quelli indicati nel provvedimento amministrativo.
Tanto precisato, occorre considerare che l’art. 22 della legge 241 del 1990, nel recare la nozione di documento amministrativo, individua ogni rappresentazione del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, “detenuti” da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.
Ritiene il Collegio che l’istanza di accesso, pure nell’ampiezza con cui la medesima è stata formulata, erroneamente è stata indirizzata anche alle Ferrovie dello Stato che, in relazione alla competenze alla stessa riferibili, non ha alcun dovere di ostensione, non detenendo gli atti richiesti.
4. Deve essere, invece accolta l’eccezione proposta dalle parti resistenti relativamente alla carenza di legittimazione ad agire dell’Associazione utenti trasporto aereo, marittimo e ferroviario sotto due diversi profili: il primo, perché non ha sottoscritto la domanda di accesso di cui si tratta; il secondo, perché non iscritta nell’elenco di cui all’art. 137 D.L.vo 6 settembre 2005 n. 206.
Risulta, infatti, per tabulas, che la ricorrente Associazione non ha presentato alcuna istanza di accesso alle resistenti, e, pertanto, non ha titolo a dolersi in sede giurisdizionale del mancato accoglimento della stessa.
Quanto al secondo dei profili sollevati, il Collegio non può che confermare l’orientamento assunto dalla Sezione in caso analogo (cfr. Tar Lazio, III Ter, n. 6130/2006), non avendo, comunque, dimostrato l’Associazione, al contrario di quanto esplicitamente affermato dal Codacons (pag. 3 del ricorso), di essere iscritta nell’elenco di cui all’art. 137 del Codice del consumo, approvato con d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206.
Ed invero, l’art. 139 d.lgs. n. 206 del 2005, ripetendo in parte qua quanto era già stato previsto dall’art. 3 L. 30 luglio 1998 n. 281, limita la legittimazione ad agire a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti alle sole associazioni inserite nell'elenco di cui al precedente art. 137. Segue da ciò che la previsione statutaria, che affida all’Associazione il potere di “intervenire con tutti i mezzi previsti dalla legge contro ogni abuso da chiunque posto in essere…”, deve intendersi nel senso della possibilità di difendere nella sola sede amministrativa i diritti dei consumatori salva la possibilità, ove ne ricorrano i presupposti, di iscriversi nell’elenco di cui all’art. 137 del Codice del consumo per poi poter tutelare gli interessi degli utenti anche nelle aule giudiziarie.
Pertanto, anche sulla scorta dei rilievi da ultimo esposti, va esclusa l’ammissibilità dell’azione giudiziaria proposta dall’Associazione utenti trasporto aereo, marittimo e ferroviario a tutela degli utenti del servizio ferroviario.
5. Nel merito il ricorso è infondato.
Deve essere premesso che non solo l'attività puramente autoritativa, ma tutta l'attività funzionale alla cura di interessi pubblici è sottoposta all'obbligo di trasparenza e di conoscibilità da parte degli interessati, inclusi gli atti disciplinati dal diritto privato (Cons. St., A.P., 22.4.1999, n. 4).
La linea interpretativa che ha inteso in senso estensivo ed evolutivo la portata della normativa in tema di trasparenza è stata, invero, confermata in via legislativa dalle modifiche apportate all'art. 23, l. n. 241 del 1990 dalla l. 3 agosto 1999, n. 265 e dalla l. n. 15 del 2005 che si è spinta fino ad iscrivere, agli effetti dell'assoggettamento alla disciplina dell’accesso, tra le pubbliche amministrazioni anche i soggetti che svolgono attività di pubblico interesse.
Ed invero, l'art. 22, lett. d), l. n. 241 del 1990 prevede che il documento di cui si chiede l'ostensione concerna attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica impressa agli Enti dalla loro disciplina sostanziale e, coerentemente, l'art. 22, lett. e) prevede che anche le persone giuridiche di diritto privato rientrano tra i soggetti obbligati all'ostensione, peraltro, limitatamente alla loro attività di pubblico interesse regolata dal diritto nazionale o comunitario.
Pertanto, nella nozione di attività amministrativa, cui gli artt. 22 e 23, l. n. 241 del 1990 correlano il diritto di accesso, deve comprendersi non solo quella di diritto amministrativo in senso stretto, ma anche quella di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest'ultima da un nesso di strumentalità derivante anche, sul versante soggettivo, dall'intensa conformazione pubblicistica.
Con riferimento specifico alla società Trenitalia il giudice di appello si è espresso nel senso che pur non potendo essere considerata soggetto concessionario, perché espleta l’attività di trasporto in virtù di licenze, la stessa, tuttavia, gestisce pur sempre un servizio pubblico, quale è il trasporto su rotaie, anche se non in forza di concessione. (cfr. Cons. di Stato, VI Sez., 28 novembre 2003 n. 7798)
Sono, pertanto, estensibili anche alla società resistente le regole dettate in tema di trasparenza della p.a. e di diritto di accesso ai relativi atti, che, come sopra osservato, si applicano a tutti i soggetti privati (in particolare concessionari di pubblici servizi o società ad azionariato pubblico), chiamati all'espletamento di compiti di interesse pubblico.
Se, pertanto, la disciplina dettata dagli art. 22 e 23 l. n. 241 del 1990, non preclude in via di principio l'ostensione degli atti di natura privatistica della p.a., è pur sempre necessario che gli atti richiesti attengano all’attività teleologicamente collegata, anche in via indiretta, alla gestione del servizio e alla cura dell'interesse pubblico.
Tanto chiarito, occorre ora analizzare l’ampia richiesta ostensiva che il Codacons ha presentato alla società Trenitalia.
A prescindere dal rilievo che tale richiesta sembra configurarsi quale strumento di controllo a trecentosessanta gradi sull’attività della resistente, concernendo anche atti di cui si dubita l’esistenza (essendo chiesti, tra gli altri, atti e provvedimenti “eventualmente” adottati) e che attiene anche ad atti o che non sono detenuti dalla medesima, promanando da altre Amministrazioni (cfr., p. 9, 10, 11 e 12 dell’istanza) o che sono già nella libera disponibilità degli utenti del servizio, (cfr. p. 1, 2, 3, 4 e 8 dell’istanza) il Collegio condivide quanto dalla parte resistente evidenziato al fine di negare l’accesso che non riguarda, invero, atti collegati all’esercizio del servizio pubblico, ma l’attività che Trenitalia pone in essere in regime concorrenziale e, dunque, al di fuori degli obblighi derivanti dalla gestione del servizio pubblico.
6. In conclusione, previa estromissione dal giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il ricorso in parte deve essere dichiarato inammissibile, ed in parte deve essere respinto.
Sussistono motivi, anche in relazione alla particolarità della vicenda trattata, per compensare integralmente le spese del giudizio tra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- dispone l’estromissione dal giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
- in parte lo dichiara inammissibile;
- in parte lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.