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Consiglio di Stato, Sezione Quinta, sentenza n. 1620 del 16 marzo 2011

Mercato: Ospedali

Tema: livelli di assistenza del fondo sanitario regionale - sistema di remunerazione delle prestazioni

Autorità: Consiglio di Stato, Sezione Quinta,

Provvedimento: sentenza n. 1620 del 16 marzo 2011

In Pillole: Le strutture private eroganti prestazioni specialistiche ambulatoriali agli utenti del S.S.N., in base al regime di accreditamento per prestazioni di patologia clinica, medicina fisica e radiologia di cui al D.L.vo 30 dicembre 1992 n. 502, hanno diritto di partecipare al procedimento di formazione della delibera rgionale che determina il sistema di remunerazione delle prestazioni per fornire un apporto non solo e non tanto tecnico giuridico, quanto soprattutto in relazione al puntuale accertamento dei presupposti di fatto che le riguardavano

Regola: La delibera regionale che determina il sistema delle remuninarioni delle prestazioni è composta da due tipi di provvedimento: uno di carattere generale che individua i criteri attraverso i quali pervenire ad una riduzione della spesa sanitaria, in relazione alle singole tipologie di prestazione; l’altro di carattere individuale, costituito dalla individuazione dei budget di spesa per ogni singola struttura: tale secondo tipo di atto è invero estrinsecato con la struttura dell’atto plurimo perché contiene in un provvedimento unitario determinazioni che riguardano una pluralità di soggetti.

Riferimenti Normativi: Legge n. 241/1990 - d.lgs. n. 502/1992

Precedenti di interesse:

Testo provvedimento/sentenza:

FATTO
Con il ricorso in appello in esame le parti in epigrafe indicate, strutture private eroganti prestazioni specialistiche ambulatoriali agli utenti del S.S.N., in base al regime di accreditamento per prestazioni di patologia clinica, medicina fisica e radiologia di cui al D.L.vo 30 dicembre 1992 n. 502, (oltre ad una Associazione), hanno chiesto l’annullamento della sentenza del T.A.R. del Lazio – Roma, Sezione III, n. 02924/2006, nella parte in cui è stato respinto il ricorso da esse proposto per l’annullamento della delibera della Regione Lazio n. 731 del 4 agosto 2005, di modifica del preesistente sistema di contenimento della spesa sanitaria.
A sostegno dell’appello sono stati dedotti i seguenti motivi:
1.- Erronea valutazione degli elementi di diritto. Erronea e carente motivazione su alcuni punti decisivi della controversia.
Il T.A.R. ha esaminato per primo e respinto il terzo motivo di impugnazione, con il quale era stata dedotta la violazione degli artt. 7 e seguenti della L. n. 241/1990 e successive modificazioni, sulla base dell’erronea considerazione che la deliberazione impugnata fosse un atto generale.
Erroneamente con la sentenza è stata superata la censura che la deliberazione di cui trattasi era stata emanata nel mese di agosto e quindi era venuta tardivamente ad incidere sui diritti delle appellanti in violazione dell'obbligo della Regione di fissare preventivamente i tetti di spesa.
Il primo Giudice, sulla base della non condivisibile premessa che la deliberazione di cui trattasi rivestisse la natura di atto generale, ha sostenuto che essa non avrebbe dovuto essere notificata alle singole strutture.
Erroneamente il T.A.R. avrebbe ritenuto sufficiente la motivazione posta a base della impugnata deliberazione e non irragionevole la determinazione stessa.
Con atti depositati il 12.6.2007 ed il 20.9.2010 si è costituita in giudizio la Regione Lazio, deducendo la infondatezza dell'appello e chiedendone la reiezione.
Con memoria depositata il 25.10.2010 le parti ricorrenti hanno ribadito tesi e richieste.
Alla pubblica udienza del 5.11.2010 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza dell’avvocato delle parti appellanti, come da verbale di causa agli atti del giudizio.
DIRITTO
1.- Con il ricorso in appello in esame, le parti in epigrafe indicate, strutture private eroganti prestazioni specialistiche ambulatoriali agli utenti del S.S.N. in base al regime di accreditamento per prestazioni di patologia clinica, medicina fisica e radiologia di cui al D.L.vo 30 dicembre 1992 n. 502, (oltre ad una Associazione), hanno chiesto l’annullamento della sentenza del T.A.R. del Lazio – Roma, Sezione III, n. 02924/2006, resa tra le parti, nella parte in cui è stato respinto il ricorso da esse proposto per l’annullamento della delibera della Regione Lazio n. 731 del 4 agosto 2005, con la quale è stato modificato il preesistente sistema di contenimento della spesa sanitaria, fissando, ai fini della remunerazione delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, un budget di spesa definito per singola struttura e non più generalizzato per tutti i soggetti accreditati.
2.- Con l’unico, complesso, motivo di appello è stato in primo luogo asserito che il T.A.R. ha respinto il terzo (recte: il quarto) motivo di impugnazione, con il quale era stata dedotta la violazione degli artt. 7 e seguenti della L. n. 241/1990 e successive modificazioni, sulla base dell’erronea considerazione che la deliberazione impugnata fosse un atto generale, il che avrebbe escluso l’obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento, mentre sarebbe da considerare atto plurimo, avendo individuato un budget specifico per ogni singolo soggetto erogatore e non, come avvenuto negli anni precedenti, un budget generalizzato per il comparto degli accreditati esterni.
2.1.- Osserva il Collegio che il Giudice di prime cure ha al riguardo affermato che l’art. 13, primo comma, L. n. 241/1990 espressamente esclude l’obbligo di comunicare l’inizio del procedimento volto ad adottare un atto generale di programmazione, come la delibera impugnata, che fissa la remunerazione delle prestazioni rese nel 2005 dalle strutture.
2.2.- Ritiene al riguardo la Sezione che l’appello sia fondato.
La impugnata deliberazione è composta da due tipi di provvedimento: uno di carattere generale che individua i criteri attraverso i quali pervenire ad una riduzione della spesa sanitaria, in relazione alle singole tipologie di prestazione; l’altro di carattere individuale, costituito dalla individuazione dei budget di spesa per ogni singola struttura: tale secondo tipo di atto è invero estrinsecato con la struttura dell’atto plurimo perché contiene in un provvedimento unitario determinazioni che riguardano una pluralità di soggetti.
In relazione quindi ai singoli atti che formano l’atto plurimo le parti appellanti avevano diritto di partecipare al procedimento, per fornire un apporto non solo e non tanto tecnico giuridico, quanto soprattutto in relazione al puntuale accertamento dei presupposti di fatto che le riguardavano.
Né a diverse conclusioni può addivenirsi sulla base del disposto dell’art. 21 octies, comma II, seconda parte, di detta legge n. 241/1990, introdotto dall’art. 14 della legge n. 15/2005 (che ha posto un limite all’operatività dell’art. 7 citato disponendo che il provvedimento amministrativo non è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato) o sulla base di quanto previsto nella prima parte del suddetto comma 2 (che esclude l’annullamento per violazione di norme sul procedimento, nelle quali rientra certo anche l’art. 7, qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato).
Come pure non è idoneo ad escludere la doverosità della comunicazione dell’avvio del procedimento alle parti appellanti quanto stabilito dai commi I e II dell'art. 7 della L. n. 241/1990, che consentono di derogare all'obbligo di effettuare detta comunicazione in due particolari fattispecie,tra cui quella prevista al comma I, identificata “da ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità” (più precisamente identificabili in ragioni di “urgenza qualificata”, ossia tali da non consentire l'adempimento dell'obbligo in questione senza la compromissione del soddisfacimento dell'interesse pubblico cui il provvedimento finale è diretto).
Nel caso che occupa la Regione resistente non ha infatti dimostrato in giudizio che il contenuto del provvedimento impugnato non potesse essere diverso da quello concretamente adottato, né ha indicato quali fossero le ragioni di urgenza qualificata tali da escludere l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento.
3.- La Sezione ritiene fondata anche la censura con cui è stato dedotto che erroneamente il T.A.R. avrebbe ritenuto sufficiente la motivazione posta a base della impugnata deliberazione (consistente sostanzialmente nel rilievo che le prestazioni specialistiche per la branca che interessa avevano avuto negli ultimi anni un incremento considerevole e che pertanto il budget avrebbe dovuto essere diminuito al fine di porre un freno alla spesa pubblica) e non irragionevole la determinazione stessa sulla base della non condivisibile invocazione del potere autoritativo regionale in materia di spesa sanitaria, mentre avrebbe dovuto essere dato almeno conto della avvenuta comparazione dei contrapposti interessi.
3.1.- Il T.A.R. ha invero ritenuto infondata la censura nell’assunto che nell’allegato 9 alla delibera impugnata la Regione aveva chiarito che l’attività specialistica ambulatoriale aveva fatto riscontrare, negli ultimi tre anni, un sensibile aumento, specie nelle specialità di laboratorio, Analisi, Risonanza magnetica e, anche se con una fase di stasi nel 2002, dalla branca della medicina fisica e di riabilitazione. Proprio nel tentativo di porre un freno all’incremento della spesa sanitaria in questi settori la Regione aveva deciso, in attesa di definire percorsi diagnostici e terapeutici che permettano di conoscere ed intervenire sulla quota di inappropriatezza assistenziale, di contenerne la crescita destinando ad essi nel 2005 le stesse risorse del 2003. Che questo fosse il motivo sotteso alla scelta di limitare il budget sarebbe stato percepito dalle stesse ricorrenti che ne hanno affermato l’illegittimità sotto il profilo dell’irrazionalità.
3.2.- Secondo il Collegio la motivazione posta a base dell’impugnato provvedimento che le prestazioni specialistiche per la branca de qua avevano avuto negli ultimi anni un notevole incremento e che pertanto il budget dovesse essere necessariamente diminuito al fine di porre un freno alla spesa pubblica deve ritenersi generica ed insufficiente, in quanto non dà contezza, neppure “per relationem”, del previo svolgimento di indispensabili indagini istruttorie finalizzate all’accertamento della reale produzione delle strutture e a corroborare la congruità dei valori e tetti di spesa determinati, sicché deve ritenersi che le riduzioni effettuate non siano state puntualmente motivate, come invece dovuto.
4.- L’accoglimento degli esaminati motivi è tale da determinare di per sé la caducazione della deliberazione impugnata ed implica da una parte il venir meno dell'interesse del ricorrente all'esame delle altre censure e, dall’altra, per il Giudice, la potestà di dichiarare assorbiti gli ulteriori motivi dell'impugnazione (con i quali è stato è stato ulteriormente evidenziato sia che erroneamente con la sentenza era stata superata la censura basata sulla circostanza che la deliberazione di cui trattasi era stata emanata nel mese di agosto e quindi era venuta tardivamente ad incidere sui diritti delle appellanti, in violazione dell'obbligo della Regione di fissare preventivamente i tetti di spesa, nel non condivisibile assunto che le strutture avrebbero potuto organizzare la loro produzione nei limiti del budget residuo e sia che, sulla base della non condivisibile premessa che la deliberazione di cui trattasi rivestisse la natura di atto generale, era stato sostenuto che essa non avrebbe dovuto essere notificata alle singole strutture, essendo sufficiente la sua pubblicazione sul Bollettino ufficiale).
5.- L’appello deve essere conclusivamente accolto e deve essere riformata la prima decisione, accogliendo la domanda di annullamento della deliberazione della Regione Lazio n. 731 del 4 agosto 2005 nei termini e per i motivi di cui in motivazione.
Né all’accoglimento della domanda osta la circostanza che il ricorso introduttivo del giudizio non è stato notificato ad alcuna delle altre strutture operanti nella Regione Lazio in regime di accreditamento, atteso che non vi è la assoluta certezza che esse siano titolari di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione dell’atto impugnato, non essendo cognite le determinazioni che la Regione adotterà a seguito del disposto annullamento.
Restano assorbiti gli ulteriori motivi di appello.
6.- La complessità delle questioni trattate, nonché la peculiarità e la novità del caso, denotano la sussistenza delle circostanze di cui all’art. 92, II c., del c.p.c., come modificato dall’art. 45, XI c., della L. n. 69 del 2009, che costituiscono ragione sufficiente per compensare fra la parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo, accoglie l’appello in esame e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso originario proposto dinanzi al T.A.R. dalle parti ricorrenti nei termini di cui in motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.