La certezza del diritto esige che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare quando possano avere conseguenze sfavorevoli per gli individui e le imprese.
SANITÀ » Ospedali

Tar Lombardia-Milano, Sezione Prima, sentenza n. 446 del 14 febbraio 2013

Mercato: Ospedali

Tema: vincolo di spesa trimestrale per la gestione del servizio sanitario regionale

Autorità: Tar Lombardia-Milano, Sezione Prima

Provvedimento: sentenza n. 446 del 14 febbraio 2013

In Pillole: La Direzione Regionale Sanità ha introdotto, in ordine alla gestione del servizio sanitario regionale per l’anno 2004, un vincolo di spesa trimestrale e non annuale.

Regola: Il tetto di spesa non risulta fissato arbitrariamente, in quanto collega il budget individuale al c.d. erogato dell’anno precedente. Né tale previsione raggiunge il risultato di contingentare autoritativamente il mercato, in quanto il principio di parificazione e di concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private deve conciliarsi con il principio di programmazione, che persegue lo scopo di assicurare la razionalizzazione del sistema sanitario nell’interesse al contenimento della spesa pubblica. Pertanto, la differenziazione dei criteri direttivi tra attività ambulatoriale e attività di ricovero appare motivata, essendo il tetto trimestrale funzionale a consentire, provvisoriamente, il funzionamento del sistema, nelle more della definizione dei budget definitivi.

Riferimenti Normativi: d.lgs. n. 502/1992

Precedenti di interesse:

Testo provvedimento/sentenza:

FATTO
Con ricorso depositato in data 4 marzo 2004, Italia Hospital S.p.A. esponeva, in premessa, di essere proprietaria di una struttura privata accreditata ed abilitata dalla Regione Lombardia ad erogare prestazioni ambulatoriali ed ospedaliere in favore degli utenti del servizio sanitario; nella suddetta qualità, la ricorrente impugnava la delibera della Giunta Regionale n. 15324/2003, recante determinazioni in ordine alla gestione del servizio sanitario regionale per l’esercizio 2004, e la circolare del 19 dicembre 2003 della Direzione Generale Sanità, in quanto imponente, in esecuzione della predetta delibera, un vincolo di spesa trimestrale e non annuale.
Italia Hospital contestava la legittimità della delibera n. 15324 poiché avrebbe imposto un budget di spesa nella sostanza non negoziabile, con divieto di superamento del tetto individuale assegnato, e introduzione sia per l’attività ambulatoriale che per quella di ricovero di vincoli talmente stringenti da impedire, di fatto, il corretto esplicarsi della contrattazione con le Asl di riferimento.
La ricorrente censurava altresì la predetta delibera perché, a fronte della prefigurazione, per l’attività ambulatoriale, di un meccanismo di abbattimento dei corrispettivi tariffari al superamento di una certa soglia, non avrebbe motivato perché nulla disponeva invece per l’attività di ricovero.
Italia Hospital evidenziava che vietare in termini assoluti la possibilità di superamento del tetto di spesa individuale avrebbe significato di fatto “contingentare” autoritativamente il mercato, e contraddire l’ispirazione di fondo della riforma del sistema sanitario, che avrebbe al contrario introdotto il principio di concorrenzialità.
Sosteneva altresì che il divieto di superamento del tetto individuale si sarebbe posto inevitabilmente in contrasto con norme imperative, con conseguente nullità della relativa clausola ai sensi dell’art. 1418 del codice civile.
Sotto altro profilo, la ricorrente esponeva che l’imposizione di un tetto individuale di spesa inadeguato ed insuperabile avrebbe comportato per il soggetto erogatore “l’anticipata saturazione delle prestazioni erogabili e pertanto l’impossibilità di fare fronte alle richieste una volta esaurito il budget”.
Quanto alla circolare della Direzione Generale Sanità, infine, la ricorrente evidenziava che, mentre la D.G.R. 15324/2003 faceva riferimento al principio dell’annualità del budget individuale di spesa, la predetta circolare introduceva un tetto trimestrale, pari a 3/12, di quanto negoziato per l’anno 2012.
Tale misura, di per sé temporanea, oltre a porsi in contrasto rispetto al concetto di annualità dei piani preventivi imposto dalla determinazione della Giunta Regionale, avrebbe comportato, secondo Italia Hospital, l’impossibilità per la singola struttura di conoscere “come poter impiegare i singoli fattori produttivi” e il regime finanziario della propria attività “tanto nel caso di mancato raggiungimento del tetto trimestrale quanto nel caso di suo splafonamento”
Si costituiva in giudizio l’amministrazione convenuta, che resisteva al ricorso, e la causa passava in decisione all’udienza pubblica del 16 gennaio 2013.
DIRITTO
Il ricorso è infondato, nei termini che si vanno ad esporre.
Con il primo ed articolato motivo, Italia Hospital ha contestato innanzitutto la legittimità della delibera n. 15324, in quanto tale atto avrebbe imposto un budget di spesa nella sostanza non negoziabile, con divieto di superamento del tetto individuale assegnato, e introduzione sia per l’attività ambulatoriale che per quella di ricovero di vincoli talmente stringenti da impedire, di fatto, il corretto esplicarsi della contrattazione con le Asl di riferimento.
La premessa da cui parte tale censura non pare peraltro corretta, in quanto la ricorrente omette di considerare che nel sistema previsto dalla delibera in esame risulta disciplinata l’ipotesi di squilibrio tra domanda ed offerta, con possibilità, a determinate condizioni, di erogare oltre la soglia definita delle prestazioni, previo accordo tra Asl e singola struttura accreditata.
D’altronde, se da un lato l’utente non viene comunque privato della prestazione, potendo rivolgersi ad altra struttura privata o ad una struttura pubblica, dall’altro, il tetto di spesa non risulta fissato arbitrariamente, in quanto risulta razionale collegare il budget individuale al c.d. erogato dell’anno precedente (cfr. sul punto, e in ordine alla medesima delibera impugnata: Tar Milano, sent. n. 6508/2004).
Né appare possibile sostenere, come fa la ricorrente, che la delibera in oggetto sia illegittima perché raggiungerebbe il risultato di “contingentare autoritativamente il mercato”, con effetti distorsivi della concorrenza, in quanto il sistema delineato dalla riforma contempera tra di loro un coacervo di principi ed interessi, in cui risultano predominanti la tutela della salute e la sostenibilità finanziaria del sistema stesso. Il principio di parificazione e di concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private deve, pertanto, “conciliarsi con il principio di programmazione, che persegue lo scopo di assicurare la razionalizzazione del sistema sanitario nell’interesse al contenimento della spesa pubblica” (così, da ultimo, Cons. di Stato, Adunanza plenaria n. 3/2012).
Italia Hospital, come detto, ha contestato la legittimità delle delibera n. 15324 anche poiché avrebbe avuto l’effetto di impedire, nella sostanza, il corretto esplicarsi della contrattazione con le Asl di riferimento.
Anche questa censura risulta infondata, oltre che per le medesime ragioni già in precedenza enunciate, dovendosi evidenziare l’erroneità della premessa (asserito divieto assoluto di superamento del tetto di spesa), anche per l’inconsistenza e genericità dello stesso motivo di ricorso, che non chiarisce quale sia, al di là del merito delle scelte autoritative di fondo, la norma che qualifichi come illegittima una condotta della Regione che, in esecuzione del prioritario principio di sostenibilità finanziaria del sistema e di pianificazione della spesa sanitaria, restringa nella sostanza gli spazi per la contrattazione individuale.
D’altra parte, la disciplina sancita dall’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992 “si limita a facoltizzare la mano pubblica ad un confronto negoziale ma non ad imporlo” (così, Cons. di Stato, sent. n. 4077/2008).
Con riferimento, infine, alla censura sulla immotivata differenziazione dei criteri direttivi tra attività ambulatoriale e attività di ricovero, occorre evidenziare come si tratti di due attività distinte, la cui diversa disciplina, anche in relazione alla ratio insita nel meccanismo di regressione tariffaria, non risulta né illogica né irrazionale.
Per ciò che concerne il secondo motivo di ricorso, e con riferimento ai vizi propri della circolare impugnata, il Collegio osserva che il tetto trimestrale dalla stessa introdotto non appare contrastare con il principio dell’annualità del budget individuale di spesa.
Invero, come già correttamente osservato in altra pronuncia di questo stesso Tribunale, “tale disciplina (…) è funzionale a consentire provvisoriamente il funzionamento del sistema, nelle more della definizione dei budget definitivi”, di modo che, “una volta fissato quello definitivo, il tetto provvisorio cessa di esistere; e non vi è nemmeno incertezza della disciplina posto che, trattandosi di regime transitorio, è del tutto chiaro che, ferma l’impossibilità di erogazione di prestazioni in eccedenza, l’eventuale sotto utilizzo del budget provvisorio implica la formazione di risorse utilizzabili nei trimestri successivi” (cfr. Tar Milano, III Sez., sent. n. 2440/2012).
Anche quest’ultimo motivo è dunque destituito di fondamento, con la conseguenza che il ricorso va integralmente respinto; le spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate come da dispositivo;
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione I),
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi € 3.500,00, oltre accessori di legge.